论土地市场的政府垄断

社会科学研究2002年第4期

论土地市场的政府垄断

曾永昌

1摘要2实现对土地资源的有效控制权,历来是实现国家发展权的关键。但是国家选择什么途径实现资源有效控制权却值得探讨。国有土地所有权、使用权两权分离,使用权

市场经营由政府代理,是计划经济转型国家国有土地资源市场化的替代性制度安排,这种

土地市场的政府代理制尽管有所绩效,却始终存在政府失灵,以致于国有土地资源仍未走

出公地悲剧的宿命。当前中央政府即使强制推行土地市场改革,由于新制度变迁缺乏市场

主体内在的动力和制度生存环境,短期内要保证转型有较大难度。要实现资源利用的代内

平等和代际平等,地方政府必须尽快转换市场角色。

1关键词2土地市场;政府垄断;制度创新

1中图分类号2F061161文献标识码2A1文章编号21000-4769(2002)04-0027-07

土地资源作为生产资料,是人类任何经济社会形态发展的物质载体。因此,实现对土地资源的有效控制权,历来是实现国家发展权的关键,尤其在工业社会更是如此。但是国家选择什么途径实现资源有效控制权,却是值得探讨的问题。其中,需要解决的第一个问题是配置资源的方式,第二个问题是配置资源的手段。这也正是土地使用制度改革一直试图解决的两个问题。

我国现行土地市场政府垄断体制的架构是计划经济体制转型期的产物。一方面它修正了马克思5资本论6经典的一元劳动价值论,承认自然资源的商品价值,按所有权、使用权两权分离的原则设计土地使用权市场,从而找到了计划经济转型国家国有土地资源市场化的替代性制度安排,实现了马克思、恩格斯在5共产党宣言6中明确提出的收取国家地租的设想。另一方面在由谁并以什么方式经营国有土地收取国家地租问题上,则实行地方政府代理制,推行土地市场政府垄断的经营模式,即被国内经济学界称为/公有制为基础的市场经济0改革探索模式。这种国有土地所有权、使用权两权分离和地方政府代理的土地使用权垄断经营模式,已在实践中遇到如下制度障碍:一是土地市场的垄断制度安排使政府包办市场的作法违背公共政府职能。二是国家产权主体很难约束地方政府的市场行为。三是政府垄断经营和市场公平原则发生冲突。四是国家法律确立的以牺牲集体土地所有权产权利益换取国有土地所有权统治地位的政治和经济制度,受到农民的抵制。显然,政府垄断经营土地市场的角色错位、缺位、越位,会引致市场配置资源的效率和公平外部经济负效应。于是,校正政府垄断市场的制度偏差,成为国有土地所有权和经营权分离后亟待解决的社会主义市

1作者简介2曾永昌,中国国土资源报驻地记者,副研究员,四川乐山614000。

场经济的理论和实践问题。

一、行政和自然双重垄断的度量

现行土地市场政府垄断的特征概括为四个方面:一是垄断制定资源政策。政府编制、审批,组织实施土地利用总体规划、土地利用年度计划,提供土地市场制度安排。二是垄断建设用地市场准入。首先是禁止集体土地进入一级市场,即出让市场;其次是建立土地储备制度,拓展一级市场,弱化二三级市场,即转让、出租市场。三是垄断建设用地的生产过程。政府确立统一征地,统一收购、统一开发、统一定价、统一出让的五统一模式,管制建设用地的供给渠道。四是垄断或事实上垄断土地市场运营的所有竞争环节。不仅官办中介机构,而且控制市场供给环节的征地、收购、储备、造地、评估、定价、交易的一切中介经营权。由于可竞争的环节,如地价评估、招标拍卖等中介机构和具有/自然垄断0性质的环节,如征地、行政执法、市场政策制定等,均自下而上掌握在特定的政府部门,使社会监督和外部竞争处于不利地位。以征地为例,法律仅赋予地方政府/公益用地征地权0,而地方政府却行使经营性用地征地权。对此尽管农民上访不断,但是没有一级政府主管部门进行过对下级政府行政行为的监督。

关于政府的资源政策垄断和政府的市场行为垄断应该属于两个概念,但是却有人认为政府垄断一切合法,提出/没有垄断就没有严格的管理,土地的含金量就是在垄断与管理之中体现的0;也有人认为,即使是发达的市场经济国家,政府管理公共财产也主要通过制订有关的各种规制,而不是实行政府垄断经营。显然,对土地市场的垄断需要加以度量。

(一)行政垄断问题。我国研究行政垄断的学者吴炯等人认为,行政性垄断有两种形式。其一是由法律、政府行政权力产生的限制、排斥或妨碍市场竞争的行为。其特征:一是有超经济的强制性,即由来自市场之外,与市场运行机制和构成要素没有直接联系的行政性强制力量引起;二是实施主体是政府和政府职能部门,以及具有政府管理职能的行政性公司;三是被侵犯的客体,是市场的正常交易关系和市场的公平竞争机会。其二是由行政权力滥用产生的市场行为,其构成要素是行政权力的滥用。政府是否滥用权力,判断标准是法定政府职能。根据/十五0计划5纲要6规定,政府行政管理职能是指,正确履行职责,综合运用计划、财政、金融等手段,发挥价格、税收、利率、汇率等杠杆的作用,加强和改善宏观调控。具体任务为:一是推进体制改革。在国家宏观调控下,充分发挥市场配置资源的基础性作用;二是制定经济政策,包括实施产业发展政策、地区发展政策、城镇化政策、投资政策等;三是整治市场秩序,反对垄断和不正当竞争,打击假冒伪劣,禁止价格欺诈等;四是提供公共服务;五是集中力量办大事;六是加强经济实施的跟踪分析。

中国现行土地市场行政垄断的途径大致体现在:一是以法律、法规名义设置市场准入歧视,禁止集体土地产权入市,授权地方土地储备机构侵权经营。二是地方政府滥用/公益用地征地权0,控制土地市场供给源头。三是地方政府垄断一切生产经营的中介竞争环节。四是地方政府运用行政权力保护违法用地。

(二)自然垄断同题。我国研究自然垄断的学者张昕竹等人认为,自然垄断有两种含义:一方面,开放自然垄断行业,实行市场竞争的结果必然是垄断;另一方面,符合自然垄断条件的行业的最优市场结构,仍然为垄断,因此自然垄断行业在实际中常常表现为合法垄断,甚至是国家垄断。不过,由于自然垄断行业实行政企高度合一的运营体制,经营主体实际上是/政府垄断企业0,因此,尽管自然垄断成本低于非自然垄断成本,但是却没有低成本。

中国现行土地市场,国有建设用地是政府经过征地、开发、加工等生产程序后制造出来的商品,和其他厂商生产出来的商品制造过程大体一致,所不同的只是制造商一个是政府,一个是商人。因此,政府国有建设用地的一级市场成本,符合古典经济理论以平均成本持续下降而定义的传统自然垄断成本原则,也符合现代西方经济学以/可加性0而定义的现代自然垄断成本原则。问题是,作为强自然垄断行业的土地市场,尽管绝不存在新进入者的挑战,占据垄断地位的政府却无法通过垄断经营实现建设用地生产的低成本。中国土地一级市场一方面生产成本低,另一方面社会成本却很高的原因,正是在于中国土地市场存在两权分离的公有制产权侵蚀、政企不分的行政管理体