论土地市场的政府垄断

社会科学研究2002年第4期
论土地市场的政府垄断
曾永昌
1摘要2实现对土地资源的有效控制权,历来是实现国家发展权的关键。

但是国家选择什么途径实现资源有效控制权却值得探讨。

国有土地所有权、使用权两权分离,使用权
市场经营由政府代理,是计划经济转型国家国有土地资源市场化的替代性制度安排,这种
土地市场的政府代理制尽管有所绩效,却始终存在政府失灵,以致于国有土地资源仍未走
出公地悲剧的宿命。

当前中央政府即使强制推行土地市场改革,由于新制度变迁缺乏市场
主体内在的动力和制度生存环境,短期内要保证转型有较大难度。

要实现资源利用的代内
平等和代际平等,地方政府必须尽快转换市场角色。

1关键词2土地市场;政府垄断;制度创新
1中图分类号2F061161文献标识码2A1文章编号21000-4769(2002)04-0027-07
土地资源作为生产资料,是人类任何经济社会形态发展的物质载体。

因此,实现对土地资源的有效控制权,历来是实现国家发展权的关键,尤其在工业社会更是如此。

但是国家选择什么途径实现资源有效控制权,却是值得探讨的问题。

其中,需要解决的第一个问题是配置资源的方式,第二个问题是配置资源的手段。

这也正是土地使用制度改革一直试图解决的两个问题。

我国现行土地市场政府垄断体制的架构是计划经济体制转型期的产物。

一方面它修正了马克思5资本论6经典的一元劳动价值论,承认自然资源的商品价值,按所有权、使用权两权分离的原则设计土地使用权市场,从而找到了计划经济转型国家国有土地资源市场化的替代性制度安排,实现了马克思、恩格斯在5共产党宣言6中明确提出的收取国家地租的设想。

另一方面在由谁并以什么方式经营国有土地收取国家地租问题上,则实行地方政府代理制,推行土地市场政府垄断的经营模式,即被国内经济学界称为/公有制为基础的市场经济0改革探索模式。

这种国有土地所有权、使用权两权分离和地方政府代理的土地使用权垄断经营模式,已在实践中遇到如下制度障碍:一是土地市场的垄断制度安排使政府包办市场的作法违背公共政府职能。

二是国家产权主体很难约束地方政府的市场行为。

三是政府垄断经营和市场公平原则发生冲突。

四是国家法律确立的以牺牲集体土地所有权产权利益换取国有土地所有权统治地位的政治和经济制度,受到农民的抵制。

显然,政府垄断经营土地市场的角色错位、缺位、越位,会引致市场配置资源的效率和公平外部经济负效应。

于是,校正政府垄断市场的制度偏差,成为国有土地所有权和经营权分离后亟待解决的社会主义市
1作者简介2曾永昌,中国国土资源报驻地记者,副研究员,四川乐山614000。

场经济的理论和实践问题。

一、行政和自然双重垄断的度量
现行土地市场政府垄断的特征概括为四个方面:一是垄断制定资源政策。

政府编制、审批,组织实施土地利用总体规划、土地利用年度计划,提供土地市场制度安排。

二是垄断建设用地市场准入。

首先是禁止集体土地进入一级市场,即出让市场;其次是建立土地储备制度,拓展一级市场,弱化二三级市场,即转让、出租市场。

三是垄断建设用地的生产过程。

政府确立统一征地,统一收购、统一开发、统一定价、统一出让的五统一模式,管制建设用地的供给渠道。

四是垄断或事实上垄断土地市场运营的所有竞争环节。

不仅官办中介机构,而且控制市场供给环节的征地、收购、储备、造地、评估、定价、交易的一切中介经营权。

由于可竞争的环节,如地价评估、招标拍卖等中介机构和具有/自然垄断0性质的环节,如征地、行政执法、市场政策制定等,均自下而上掌握在特定的政府部门,使社会监督和外部竞争处于不利地位。

以征地为例,法律仅赋予地方政府/公益用地征地权0,而地方政府却行使经营性用地征地权。

对此尽管农民上访不断,但是没有一级政府主管部门进行过对下级政府行政行为的监督。

关于政府的资源政策垄断和政府的市场行为垄断应该属于两个概念,但是却有人认为政府垄断一切合法,提出/没有垄断就没有严格的管理,土地的含金量就是在垄断与管理之中体现的0;也有人认为,即使是发达的市场经济国家,政府管理公共财产也主要通过制订有关的各种规制,而不是实行政府垄断经营。

显然,对土地市场的垄断需要加以度量。

(一)行政垄断问题。

我国研究行政垄断的学者吴炯等人认为,行政性垄断有两种形式。

其一是由法律、政府行政权力产生的限制、排斥或妨碍市场竞争的行为。

其特征:一是有超经济的强制性,即由来自市场之外,与市场运行机制和构成要素没有直接联系的行政性强制力量引起;二是实施主体是政府和政府职能部门,以及具有政府管理职能的行政性公司;三是被侵犯的客体,是市场的正常交易关系和市场的公平竞争机会。

其二是由行政权力滥用产生的市场行为,其构成要素是行政权力的滥用。

政府是否滥用权力,判断标准是法定政府职能。

根据/十五0计划5纲要6规定,政府行政管理职能是指,正确履行职责,综合运用计划、财政、金融等手段,发挥价格、税收、利率、汇率等杠杆的作用,加强和改善宏观调控。

具体任务为:一是推进体制改革。

在国家宏观调控下,充分发挥市场配置资源的基础性作用;二是制定经济政策,包括实施产业发展政策、地区发展政策、城镇化政策、投资政策等;三是整治市场秩序,反对垄断和不正当竞争,打击假冒伪劣,禁止价格欺诈等;四是提供公共服务;五是集中力量办大事;六是加强经济实施的跟踪分析。

中国现行土地市场行政垄断的途径大致体现在:一是以法律、法规名义设置市场准入歧视,禁止集体土地产权入市,授权地方土地储备机构侵权经营。

二是地方政府滥用/公益用地征地权0,控制土地市场供给源头。

三是地方政府垄断一切生产经营的中介竞争环节。

四是地方政府运用行政权力保护违法用地。

(二)自然垄断同题。

我国研究自然垄断的学者张昕竹等人认为,自然垄断有两种含义:一方面,开放自然垄断行业,实行市场竞争的结果必然是垄断;另一方面,符合自然垄断条件的行业的最优市场结构,仍然为垄断,因此自然垄断行业在实际中常常表现为合法垄断,甚至是国家垄断。

不过,由于自然垄断行业实行政企高度合一的运营体制,经营主体实际上是/政府垄断企业0,因此,尽管自然垄断成本低于非自然垄断成本,但是却没有低成本。

中国现行土地市场,国有建设用地是政府经过征地、开发、加工等生产程序后制造出来的商品,和其他厂商生产出来的商品制造过程大体一致,所不同的只是制造商一个是政府,一个是商人。

因此,政府国有建设用地的一级市场成本,符合古典经济理论以平均成本持续下降而定义的传统自然垄断成本原则,也符合现代西方经济学以/可加性0而定义的现代自然垄断成本原则。

问题是,作为强自然垄断行业的土地市场,尽管绝不存在新进入者的挑战,占据垄断地位的政府却无法通过垄断经营实现建设用地生产的低成本。

中国土地一级市场一方面生产成本低,另一方面社会成本却很高的原因,正是在于中国土地市场存在两权分离的公有制产权侵蚀、政企不分的行政管理体
制和要素缺损的市场机制,从而削弱了市场配置资源的能力,增加了就业人员和资源配置损耗,加剧了生态环境的恶化,从而构成了包括绿色成本在内的许多不必要的社会成本,由此大大减少了中国土地一级市场的政府垄断利润,造成了比商品市场的企业垄断更为严重的经济后果。

二、垄断土地市场的绩效评定
研究中国土地市场政府垄断的制度变迁,对于政府垄断土地市场的历史性作用的评价,首先是结束了土地资源无偿、无限期、无流动的计划经济配置资源制度,创立了土地资源有偿、有限期、有流动的市场经济配置资源制度;其次,总体讲取得了巨大的土地经济效益,初步形成了城市基础设施投入和产出的良性循环,加快了城市现代化的进程。

不过,作为改革初期驱动力的公共资源的激励国家机制,尽管在推动地方政府公共产权两权分离改革中的作用功不可没,但是,随着改革的深入,以公共资源的激励国家机制为利益取向而建立的政府土地市场垄断机制弊端却日益突出,并至少存在三个方面的外部经济负效应。

第一是政府垄断产生效率和公平双项损失。

市场经济国家的市场垄断获得的是效率,破坏的是公平,政府反垄断主体明确,目标单一,即反对垄断行业,维护公平。

计划经济转型国家的市场垄断外部负效应,则既涉及效率又涉及公平,同时,还存在政府反垄断主体缺位。

据2001年5月31日国土资源部召开的新闻座谈会透露:目前我国国有土地市场配置比例不高,透明度低;在有偿供应的土地中,通过招标、拍卖出让的总量不足5%,而通过协议和不规范操作出让的占95%,此种状况,再加上随意减免地价、滥施/优惠0政策等因素,导致我国国有土地资产每年损失近100亿元;本应由国家和政府取得的收益大量流失到少数单位和个人手中,滋生了贪污腐败。

目前的市场秩序离管有法、活有序、热有度的目标仍显得较为遥远,1999年立案查处的各级政府(包括省、市、县、乡政府)违法案件共5212件,涉及土地面积257218公顷,分别占总数的1513%和514%。

其中,未经批准占地案件66167%,居违法案件首位;买卖或非法转让土地分别占15129%和11171%,居于第二位;低价出让土地的案件和面积分别比1998年上升了180%和205%,并呈继续上升趋势。

政府垄断的结果自然是引致土地资源供给缺乏产权主体竞争,和土地资源需求缺乏有效选择余地。

因此,市场价格不能按经济的真正水平和质量移动均衡点,调整资源分布结构的区域、区位和产业的数量、质量,引发资源配置不公,从而错误地发出供求价格信号,误导资源配置,给未来城乡之间、工农之间、产业之间预留了经济泡沫。

第二是政府主观垄断意图很难完全实现。

首先是垄断权力无法集中。

一方面,产权不清晰,造成法律上的所有权和事实上的使用权的脱节,致使法律上的产权主体无法从事实上的产权使用者那里获得完全地租;另一方面,即使产权清晰,但法律上的所有权和事实上的所有权也相脱节。

由谁来代表国有土地产权不仅在中央和地方之间磨擦不断,而且也在同级政府部门之间磨擦不断。

尽管法律规定国务院为国有土地产权主体,但是土地市场权力实际是在市县级政府。

法律上的国有土地产权利益往往被地方政府及其各个利益部门、社会各种利益群体、不同层级的国有企业分割;理论上的政府高度垄断市场被事实上的地方政府多个部门的多头管地、多元土地市场替代,造成收取地租的成本远远高于法律界定的成本,从而使政府垄断法权徒具形式。

其次是在垄断市场上政府随意性过大。

拥有实际土地批租权力的地方政府集市场、行政、执法、监督权力于一身,在地方利益驱动下,既可以为经济利益牺牲行政利益,也可以为行政利益牺牲经济利益,也就是既可以垄断,也可以不垄断。

再次是国有土地产权利益的复杂性决定了法律法规对产权市场运作的界定过于宽泛,造成行政许可太多,行政自由裁定空间过大,引致土地市场垄而不断。

第三是国有土地垄断经营阻碍城乡均衡发展。

中国土地一级市场是城乡二元经济模式在土地市场的再现。

按5宪法6规定,中国土地分别为国家所有和集体所有。

但是集体土地没有法律上的处置权、收益权、流转权,政府以国家名义源源不断从农民手中征用集体土地,以强制剥夺集体土地产权剩余价值来形成政府垄断市场和垄断利润。

实行这种产权歧视的结果是,在城市,建设用地总量无法控制,土地利用效率低下,政府调控市场的能力弱化,土地非法交易和隐形市场问题突出,
各种腐败现象滋生;在农村,土地要素流通管道堵塞,引致劳动力、金融资本、技术、资源等生产要素市场固化;集体土地资产大量流失,引致农民增收困难、人地矛盾日益尖锐、生态环境更趋恶化,农村经济和社会发展困难重重,农村与城市的对立情绪增加,并反过来制约了城市的发展。

三、/政府垄断土地一级市场0的理论批判
土地市场是生产要素市场,在经济、社会领域的土地资源配置和结构调整中发挥着基础性作用。

尽管中国入世议定书没有包含规范土地市场条款,但是土地市场的一切运作程序和结果,都将最终影响和决定中国世界经济一体化的进程,并必然地受到世贸规则的规范。

因此,必须正视现行政府垄断土地一级市场体制引发的理论问题。

(一)从资源产权所有制价值体系进行的批判。

城郊结合部、各类开发区、旧城改造区、政府重点工程区、小城镇规划区,以及国家机关、军事机关、公益事业单位、上市公司、国有改制企业,甚至外资企业、合资企业、民营企业等利用土地寻租的全部性质,均包含在下述具有计划经济转型国家/公地悲剧0典型特征的/街区0实证中。

本文对政府垄断的理论批判即从各地工商局垄断/街市0摊位的土地资源配置论述开始。

工商局凭借市场权力垄断批发摊位土地使用权,获取了大量的部门经济利益,但是却引发了政府权力部门和法律法规、公共利益、社会利益的冲突。

首先引发了土地管理部门的不满,问:工商局凭什么收取地租?显然,工商局垄断国有街道土地收取地租缺乏法律依据。

但是,土地部门有权收取地租却无权设立市场,于是出于繁荣市场的需要,政府把街道摊位经营权赋予工商局,这表现为政府对土地市场垄断权力的一种让渡。

其次,以街为市造成外部经济负效应,引发了政府其他部门、街道两侧住户、过往行人对街道卫生、交通、噪音的不满,问:工商局凭什么要损害公共利益收地租?于是,公安局、环境保护局、建设局、规划局、城市综合管理局、社区居委会等部门就以自己的法权找工商局讨说法,居民则想方设法在自己的门口堆放东西或什么的给工商局制造麻烦,而过往行人则四处告状添乱。

最后,工商局只得支付费用,用部分地租求得社会/均衡0。

再次,工商局经营摊位还引发了市场公平问题。

工商局为了使自己经营的摊位招商成功以增加垄断利润,便使用非市场手段取缔其他地方市场,或保护假冒伪劣产品、或支持工商户偷税漏税,或以部分地租共享为诱饵,说服建设、规划、公安等部门增加/街市0的路面、路灯、街沿、下水道、交通管制投入,通过媒体制造虚假新闻或广告误导群众,于是经营摊位的问题逐步衍生成综合性城市问题。

每个人都是所有者的土地等于没有所有者。

正如生物学家加里特#哈丁所描述的,当新英格兰村庄的城镇共有土地被牧民不付任何私人代价过度放牧时,悲剧就产生了。

市场经济转型国家/街市0土地悲剧的性质也如此,只不过更多了一层权钱交易的特征。

公共资源产权是抽象的全民产权,无法分解到任何具体个人,因此,一方面,政府代理人行政行为面对的是无需对任何具体产权个人负责的很难量化考核的土地资产行政责任;另一方面,社会公共成员具体个人也不具备像企业股东那样对政府代理人的市场行为进行监督的权利。

公共产权抽象的结果,是使得本不是无主财产的公共资源变成了事实上的无主财产,任由政府代理人处置和一些特殊的群体与个人随意侵吞。

当然,中国国有土地国家所有、政府垄断经营的土地一级市场模式存在公地悲剧宿命的原因,除公地悲剧的一般原因外,还有地方政府对国家设定下的土地所有权对使用权的侵蚀。

而且,尽管所有权对使用权的侵蚀是一种普遍存在,但是在计划经济转型国家政府以行政和经济主体垄断经营土地的市场机制下,侵蚀的后果更严重。

因此,由于国有土地所有权的国家性质决定了政府行使所有权权利的主体合法性,企事业单位和个人的土地使用权难以有效抵制国家所有权的侵蚀,并无法凭借使用权法定权利和国家所有者所有权法定权利博弈。

显然,政府垄断一级市场的政策理念从来就只是理论模式,不可能真正公平地彻底实施,而公共产权的激励国家机制则异化为政府权力寻租机制。

(二)从资源行政管理价值体系进行的批判。

首先,政府/垄断0的行政理念和世贸规则的政府市场价值体系冲突。

政府垄断土地市场的行政理念之一是政府市场主体论。

国有土地产权履行的
是经济和约,作为经济主体,政府和乙方平等;但是政府作为国家权力部门,管理土地又是行政主体,故不能和乙方平等。

因此,政府成为行政和经济双重主体,既当裁判员又当运动员。

这点无论是从理论上和实践上看都行不通。

第一,政府作为土地产权代表的市场行为和社会管理者的公共行为目标不一致,必然造成政府与市场关系的角色错位;第二,土地市场运作需要建设、房管、规划、财政等相关方面配合,但是,在公共土地产权经济利益的驱动下,政府相关部门便利用各自权力制衡市场,争夺经营城市土地权利或要求分享土地利益,从而降低了市场效率;第三,行政权力是排斥竞争的,一方面,作为/甲方0的政府经营事实上的/无主产权0,极容易造成政府利用行政权威左右市场,在需要行政利益时就牺牲经济利益,在需要经济利益时就牺牲行政利益;另一方面,作为/乙方0的土地受让者则很容易根据权力地位等因素要求分享政府土地经济利益,但不同身份的土地受让者很难从土地市场获得社会公平,致使维护社会公平与效率的机制缺位。

政府垄断市场的行政理念之二是国家所有权优先论。

产权主体的社会化、市场化,是经济、政治体制改革的必然趋势,国家所有权优先论缺乏经济基础。

目前,城市产权是多样化的,属于不同的群体或个人,即使是属于国家所有的国有土地,其使用权也是如此,从而构成国家产权、集体产权、个人产权或城市产权、农村产权等多种形式。

从物权法律角度看,国家土地所有权权利和集体土地所有权权利,以及国家、集体、个人的土地使用权权利,在法律地位上是平等的,均享受同等的物权自由和同等的物权限制,市场经济国家物权法律并没有设定国家优先效力权和优先保护权;从市场经济角度看,完善的产权市场制度是市场经济的基础,是公民、企事业单位追求长远利益的基础,也是国家和民族长远利益的基础。

政府以国家所有权排斥集体、私人产权显然不利于市场经济的发展。

其次,政府/垄断0的分散行政管理体制和世贸规则中有关行政主体一致的价值体系冲突。

世贸规则要求各国政府在对外贸易事务的管理上作为一个统一的权利主体和责任主体并体现政府行政的整体性和统一性。

但是,中国目前相当多地方土地管理的行政格局和市场格局是既垄断又分散,资源市场一是存在多元市场,多头政策,多元执法。

二是中介机构过多过滥,无论职业道德还是专业水平都和市场要求相距甚远。

三是二级、三级市场,即转让、出租市场发育很不充分,引致市场流通管道阻塞。

四是土地有形市场的透明和监督要素不足,使市场失去了公平竞争的环境。

而市场多元化要素单极化的结果,从政府方面看,一是政府权力失去制衡,可能造成决策不民主,或论证不科学,引致国有土地资产流失或市场腐败;二是政府权力过于集中容易形成垄断行业与垄断利润;三是不利于政府放松经济管制,减少或规范政府补贴,鼓励企业公平竞争自由贸易,在民营企业、国有企业、外资企业之间实行同等的国民待遇。

从经济方面看,市场要素的失衡,限制了土地的合理流动,从而扭曲了市场机制在资源配置和结构调整中的基础性作用。

从社会方面看,体制给市场营造了一个不公正的环境,很难实现不同投资者了解和反馈信息的时间、数量、质量的机会平等和信息对称,造成投资决策预见性的模糊。

再次,政府/垄断0的行为模式和现代政府行为模式冲突。

现行政府土地垄断市场的检查行为、处罚行为、许可行为、确认行为、征收行为、给付行为、合同行为,大都为/政府垄断一级土地市场0的理念、体制设置。

规范政府行政行为至少涉及如下方面:扮演行政利益和经济利益双重主体行为、以非公益利益征地行为、以商业利益收购储备城市企事业和个人土地使用权行为,以非市场手段处置企业改制土地资产行为,以低地价、零地价、挂帐、减免、简化正常审批等招商引资行为,以划拨、协议、出让金减免、挂帐等形式捆绑经营城市房地产和公益设施行为。

因此规范政府行为的关键是,将配置资源的方式由行政手段强制转向主要以经济手段引导;将政府经济角色由原来的直接参与者转向城市公共产品的设计者和监督者;将政府政策的运作由暗箱操作转向阳光操作。

(三)从资源经济学层面进行的批判。

尽管现代经济学理论建立的以边际效用价值论和边际生产力分配论为核心内容的供求均衡价格体系,奠定了资源配置市场化的经济学基础,但是在执行中却遇到困难。

先是在计划经济条件下,中国土地资源只有使用价值,没有价格。

政府土地资源的无偿、无限期、无流动的资源配置机制,扭曲了价值,引发了资源配置的一系列深层次矛盾,导致资源的生态危机、短缺危机。

后来,实行市场经济转型,尽管中国土地资源开始具有价格,并着手建。