公共行政经典选读系列--1古德诺 政治与行政--一个对政府的研究

脉络、进路与局限：关于古德诺行政集权的一个分析

一引言

20世纪初，美国后来居上，与欧洲传统帝国实力比肩。这个时期，美国的

政治研究实现了从政治思想向政治科学的重要转向。换句话说，处于这个时代的众多政治人物实际上是美国最后一批政治思想家，也是美国最早一批政治学家，而古德诺（Frank J.Goodnow，1859-1939）则是这一转向过程中的代表人物，其思想遗产影响至今，并仍有进一步探讨和研究的价值。

二古德诺政治与行政研究的思想集成

一般认为古德诺的贡献在于其政治——行政二分法。实际上，并非古德诺最早提出政治——行政二分法。威尔逊（1887）已经提及了政治——行政的分立，而威尔逊的这一思想的渊源又可以追溯到德国的斯坦因。斯坦因认为国家是一个有机体，是一定社会秩序条件下的人格主体，具有心理学意义上的意志与活动的两相对立，具体表现为宪政与行政的关系。而国家的宪政不能包有行政，此恰如意志本身，不能就是行为或者劳动一样。

实际上，古德诺最大的贡献在于对政治——行政二分进行了进一步阐释，并提出了独创性的行政管理思想。总结来看，古德诺关于政治与行政的理论主要包括以下几个方面:(1)政治——行政二分思想的再认识。古德诺认为在所有的政府体制中，都存在着两种功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，分别称为“政治”与“行政”。但理论上两相分立的极端原则无法成为具体政治组织的原则，即实践中政治与行政的分离据有操作上的不可行性。（2）政治对行政的适度控制是政治与行政实现协调的重要基础。既然政治、行政二分只是理论建构上的设想，那么如何在经验世界实现政治、行政的协调就至关重要。古德诺的答案是实现表达功能的政治对执行功能的行政的一定控制。途径是在对行政功能界定的基础上，将行政内部分为执行、司法、准司法、统计、半科学功能。政治控制仅针对执行功能，其他功能独立。（3）行政集权化是对政治行政协调的必要途径。行政机构根据权力大小分为执行机构（行政首脑、总统或者首相）和下层文官（公务员）。行政执行机构，尤其是政府首脑应该受政治控制，并随政治相进退，而下层文官应该是独立并且常任的。行政权力应该集中到首脑处，以实现政治与行政的协调和意见表达的实际执行。（4）政党的法外调节是美国政治行政协调的独特道路。政党通过对立法机构成员的挑选和对执行机构成员的挑选，恢复了宪政体制割裂的立法机构对执行机构的控制；政党通过对中央和地方行政官员的挑选，恢复了

宪政体制割裂的国家行政统一和集权。（5）美国政府改革的主要措施。古德诺认为美国应该改革体制，实现行政集权；应该建立强大的政党体系，并对政党制度和结构进行重塑；应该更经常地使用投票，以消弭选民政策评价较长时间间隔的缺陷。

三古德诺行政集权的一个分析

（1）古德诺行政集权的脉络

社会学制度主义（Social Institutionalism）认为，对个体行为具有形塑作用的制度对社会、经济、文化环境具有严格的依赖特性，其中包括存在于环境中的符号、价值等。同样，古德诺政治集权思想也源于美国的具体情境。20世纪初，由于工业革命的长期积累和地缘优势对战争与动荡的隔离，美国实力后来居上，已经达到能和欧洲传统强国相比肩的水平。但政府职能转型未能满足日益多元化的社会和多元化的大众需求，从而出现了政府与公民之间的紧张。主要表现在：第一，过度分权带来的总体意志执行断裂。美国建国与世界上大部分国家路径相反，即从下而上建国，现有乡镇政府，而后才有了州和联邦政府。如托克维尔所说，“如果说美国联邦是人为的产物，那么美国乡镇则是上帝的产物”。历史遗绪决定了美国主要行政权力分布在乡镇一级，而非州和联邦。但过度分权一定程度上会导致联邦总体利益向下执行的断裂，从而出现联邦总体利益执行的举步维艰。第二，行政结构变迁落后于生活结构的变化。工业革命形成城市的繁荣和市民需求多元化的格局。与以往不同，公民对政府的需求已经从单一的保障自由、财产和选举的政治维度扩张到提供公共服务、维护社会公平正义、提供发展权利等多元维度。显然，政府机构还无法满足速度上过快的公民需求，从而出现政府与公民间的紧张关系。第三，政党分赃制的弊端。美国流行的政党分赃制（Spoils System）崇尚胜者为王，败者为寇的选举理念，胜者通吃，占据联邦从上之下所有的政府要职，而选举失败者却难分一杯羹，的唯一出路就是下次再来。这种制度一定程度上导致寻租、腐败现象盛行。1883年《彭德尔顿法》用功绩制（Merit System）取代了政党分赃，但是19世纪末的政治实践中并没有太大起色。古德诺的政治分权思想就是源于这种历史脉络，权力分散的弊端、政府职能的单一化、社会的腐败，都刺激了古德诺关于行政改革的态度。因此，古德诺关于行政集权的洞见也就顺利成章。

（2）古德诺行政集权的进路

可以保守地得出结论，古德诺认为行政集权可以解决联邦总体意志向下执行断裂与地方政府离心倾向、政府职能结构变迁过度缓慢和社会腐败等现实问题。更深一层看，古德诺行政集权是为了实现政治对行政的控制，实现政治功能与行

政功能之间的必要协调。古德诺提出的政府集权的设想，包括：第一，政府权力的重新划分。他将政府根据权力划分为执行机构和下层文官两个层级。执行机构一般是指行政首脑、总统或者首相。第二，政府内部职能的重新界定。古德诺将政府只能分为执行功能、司法功能、准司法功能、统计功能和半科学功能。其中准司法功能包括征税、具体规划和选举等；半科学功能包括专利事务管理、地质勘探等。第三，行政层级的责任重构。古德诺认为，执行机构的责任是直接执行意志的表达，所以应该受政治的监督，相政治机构，如立法机构负责；而下层文官只需要向上级执行机关负责即可，不必受政治监督。第四，行政层级运行的不同逻辑。古德诺认为行政的执行层，即政府首脑应该是委任的，并且随政党而进退，下层文官应该是常任的，不应该受政治影响，以保持行政效率和统一。通过对政府内部职能的划分、政府权力的分层和政府不同层级的运行逻辑进行再设计，古德诺完成了其行政集权的路径设计。

（3）古德诺行政集权的局限

古德诺行政集权的设计一定程度上可以是实现其所谓的政治与行政的协调、意志表达与执行的统一。但是，值得注意的是，这种行政集权有仍有可以探讨的余地：第一，行政集权与政府集权的区分。托克维尔认为有两种性质非常不同的集权：一是政府集权，是指在与全国利益相关的事务上，比如全国性法律制定和本国与外国的关系问题上，领导权集中于同一个地方或者同一个人手中；二是行政集权，是指在与某一特定地方利益相关的事务上，比如地方事业建设，领导权集中于同一个地方或者同一个人手中。显然，政府集权在保持全国利益的一致实现方面具有优势，因而政府集权值得提倡。更显而易见的是，政府集权与行政集权结合起来，将是权力的无限扩大。古德诺似乎并未做此区分，因此，并不能保证行政集权会实现地方与中央的权力平衡与意志表达的合理实现，结果可能是政治控制首脑，首脑控制技术型公务员，地方利益遭到忽视。第二，行政的自我免疫能力问题。行政集权可以使国家意志的表达得到实施，使政治得到贯彻。但是国家意志表达是否就仅仅是执政党的纲领或者选举口号是不确定的。在政党纲领符合公众利益并得到行政顺利执行时，自然会产生好的效果。但，倘若政治过程的意志表达不符合公众利益，而更多程度上体现政党和利益集团本身利益时，行政执行是否有免疫力抵抗政治压力，在多大程度上可以保证行政的价值中立和技术理性，这还值得深思。第三，行政集权的可操作性。正如古德诺自己所言，理论上极端的分权原则无法为政治组织具体时间提供指导。同理，行政内部根据职能划分为执行机构与司法、准司法、半科学等机构，可能也只能是理论上的区分，