第六讲 政策执行与评估

获得政治支持，迫使政策制定者采取他们的目 标，执行者控制了政治过程。
失败原因：除以上原因外，还有政策僭越
1.4 政策失效规律与执行模型
5.4.1 政策失效规律 目的：
其一，将有关政策落到实处； 其二，检验和修正有关政策； 其三，最大限度地实现政策目标，发挥政策的预定
功能。
政策失效的三个阶段
能达到预期目标
政策执行是指政策制定后由有关组织机构运用各种政策 资源和手段，以最有效地实现其预定目标的过程。
1.2 政策执行者
行政机构（Administrative Agency）
粗略地讲，公共政策是由行政机构来执行的 行政机构并非机械地执行政策，它们在自己
的管辖权限内对政策的具体执行有相当多地 自由裁量权。 谨慎的原因：（1）政策内容往往是比较宽泛 的；（2）政策内容也不可能足够详细：问题 的复杂性、成本（时间成本或者金钱成本）、 兴趣和愿望
执行者对政策目标阳奉阴违
目标转移
裁量性执行者
制定者由于缺乏专业知识及其他不确定因素的
影响，只能陈述一般的抽象目标，而不能明确 具体规范的目标，因此授予执行者足够的裁量 权取发展本身的目标与手段。 失败原因：专业知识不足、政策指令不清、阳 奉阴违、责任分散
官僚企业家：
执行者不但规划本身的目标，而且充分动员已
影响政策效果评价的因素
（1）价值因素 （2）政策目标的不确定性 （3）政策效果的多样性 （4）政策评价资源的有限性 （5）很多政策效果是认识、态度和心理等主观层 面的问题，不容易量化和设定评估标准。
3.4
政策评估的类型
根据评估的主体不同，将政策评估的类型 划分为三大类：
行政性评估
司法性评估
它具体包括以下5种评估： 投入努力评估：个人的、官方的、通讯的、 运输的等等，均以金钱花费来计量。 产出表现评估：如医院病床数、学校数量、病 人就诊数和受教育学生数等 执行适当性评估：主要与政策的目标相对照， 看看政策是不是需要维持、调整或终止。 效率或效能评估：同样的产出量是否能以更小 的成本和投入来实现。 过程评估：评估组织运作的规则和程序是否适 当。
这种理论一般强调因果关系的说明
有足够的资源来支持政策的实施
确定明确的执行程序以便执行机构遵照执行
将政策执行交给适当的行政机构
二、“上有政策与下有对策”分 析
政策执行的基本原则：原则性与灵活性相统一
原则性是指执行政策必须遵循政策的精神实质，保证
政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定 的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。 灵活性是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的 前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法， 因时因地制宜，使政策目标得到真正实现。灵活性的 核心是具体情况具体分析。
优点：为执行研究提供了清晰的路线 缺陷：
该方法要求政策目标是明确的——但是实际上，
许多时候政策目标是模糊的；
该方法过于关注政策制定者和处于上层的执行者，
但是对于政策的执行来说，政策制定者所发挥的
作用或许没有下层的政策执行者大。
改进政策执行的努力方向
对领导的执行建议：
政策性质不应该模棱两可； 执行结果的连接网络应维持在最低数量； 避免外在的干涉； 严密控制执行单位和人员
据此，政策执行过程被看作是一种指挥链条， 政治领导人形成政策偏好，这种偏好随行政层 次的降低而不断被具体化，为下层所执行。
特点
从中央政策制定者的角度看问题。 价值观上秉承政治——行政二分理念。 知识基础是韦伯的理性官僚制。 解决政策执行问题的出路在于组织的管 理、控制与政府组织间的协调与合作。
第6讲 政策执行与评估
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1、政策执行分析 2、“上有政策、下有对策”分析 3、政策的评估 4、政策终结
1 政策执行
1.1 政策执行的重要性
为什么要分析公共政策的执行？
早期：只要提出问题、拟定和优选方案，政策分析就可以完成 但是，人们发现，很多已经制定的政策不能被很好地执行，即不
的竞争，有愈演愈烈之势，正在形成中央与地方之间 就政治利益和经济利益讨价还价的极不正常状态。
政策本身的缺陷 ：
有些政策缺乏科学性、不完整、不配套；政策多变，
朝令夕改，法无常规；政出多门，莫衷一是。
执行主体的本位主义和地方利益驱使：
是干部阶层利益诱发；地方部门利益驱使；干部中存
在的错误思想观念的导向.
三、 政策评估与终结
政策评估的含义 政策评估的意义 政策评价标准 公共政策调整
3.1 政策评估的含义
政策评估的种类： 政策评估是针对政策方案进行的评估（预评 估）。 政策评估是对政策全过程的评估。 政策评估是针对政策效果进行的评估（后评 估）。 政策评估： 是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效 率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于 取得有关 这些方面的信息，作为决策变化、 政策 改造和制定新政策的依据。
政策变通的形式
“求神似，去形似”； “不求神似，只求形似”；
“既不求神似，也不求形似”。
上有政策下有对策的表现
从实施的上级要求看，“政策实施一刀切”。 从实施的下级策略看，“上有政策，下有对策”：
替换性执行：形似而神不似——翻牌公司。 选择性执行：曲解政策、为我所用，如住房商品化——
3.2 政策评估的意义
政策评估是检验政策的效果、效率和公平 性的基本途径； 政策评估是决定政策去向的重要依据； 政策评估是合理政策配置资源的有效手段； 政策评估是公共决策科学化、民主化的必 由之路。
3.3 政策效果评价标准
政策评价标准的基本内容
效果、效率、充足性、公平性、回应性、适当性
司法机构
政策制定：参与法律的制定
政策制定和执行：对法律的司法解释 政策执行：当法律的执行需要进入司法程序
时„„
利益集团
利益集团参与政策执行的机会主要来自于行
政机构的自由裁量权力。由于行政机构在一 定范围内具有自由处置的权力，而利益集团 又有许多机会对行政机构施加影响，所以利 益集团就有机会影响政策的实施。 信息不对称的作用：利益集团非常了解其自 身利益之所在，但是，政策制定者却未必了 解政策所要面对的具体情况
组织结构的分化与整合。
政策环境的变化
社会环境 经济环境
技术环境
政治环境 文化环境
1.4.3 促进政策有效执行的措施
科学合理的政策设计 合格的执行人员 顺从的目标群体 适宜的执行环境 正确的沟通协调 有效的监督控制
针对前面所分析的各种因素，为了保证达到政策 目标，政策制定者可以在“事前”而不是“事后” 采取相应的措施
指导性授权：
制定者虽然制定详细政策目标，但留给执行者
部分的裁量权，以决定达成目标的手段。 失败原因
缺乏足够的专业技能 不同执行者之间的分歧
政策指令不明确，曲解政策原意
讨价还价：
制定者虽然努力地规范目标，但是这些目标有
时并非为执行者所同意，因此二者会就目标或 手段的运用进行协商。 失败原因：
政策执行的监控不力：
关注发文件、做规定，而较少关心这些政策的执行情
况和步完善；检查形式主义严重；令不行、禁不止。
“上有政策、下有对策”现象的治理
制度上合理划分中央和地方事权的问题。
在决策问题上，应明确宏观决策中央独统，微
观决策地方自主。
完善政策设计，建立科学合理的政策体系。 摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘 棋”思想。 加强监督，从严治政。
尽量清晰的说明政策目标和政策的优先次序
• 指令明确：应当给执行者发出尽量清晰的指令 • 目标清晰：政策目标为行动指定方向。当需要进
行自由裁量时，政策目标的明确指导更加重要。 • 优先次序明确：
政策措施应当有有力的理论支持
理论支持可以是明确的，也可以是隐含的。无
论如何，必须有一种理论支持，避免让目标群 体感到政策措施是无来由的
政治性评估 其他评估（如研究性评估）
行政性评估
由政府内部的有关部门和人员承担的，如 金融、法制、有关部门的政治观察家，偶 尔是由仅做评估的专家机构来进行。 私人顾问也会被雇来从事政府内部的评估。 评估主要涉及政府的有关政策是不是有效 的，是不是值得的，是不是合乎民主和自 由的原则。
பைடு நூலகம்
实际情况是：
政策目标多元且冲突，难以界定清楚； 执行单位多元又分歧，组织间的沟通与协调非常困难 执行人员的认知、利益差别过大，难以管制
1.3.2 自下而上（bottom-up）的途径
与“自上而下”途径相反。 执行方式是授权给下级单位或下级充分的 参与，而上级仅仅处于辅导的立场。 途径以组织中的个人（即参与政策过程的 所有行动者）作为出发点，政策链条中的 较低及最低层次被当作政策执行的基础； 它强调政策或项目的成功与否依赖于参与 执行项目的行动者的承诺与技巧。
政策的执行不在上级，而在下级的行政官 僚，应给予他们较多的自由裁量权，能够 应对事情的发展，而非僵化的被动；
与自上而下研究取向的不同
• 不再严格地划分政策制定与政策的执行 • 承认下层官员和社会其它群体在政策制
定和政策执行中所发挥的重要作用。尤 其下层行政机构的自由裁量权利
特点
强调组织的过程与产出，而非政策的初衷； 共同行动的复杂性，而非单一机构的行动 结果； 基层的裁量权，而非层级式的命令指挥； 联盟与讨价还价的活动，而非“一条鞭法” 式的功能监管。
低价售公房 象征性执行：软拖硬抗、拒不执行，对假冒伪劣产品的 地方保护主义 附加性执行：土政策。
从实施的横向关系看，“各自为政，相互拆台” 从实施者的主观态度看，还有一些问题：僵化型、滞 后型、中梗阻型等
“上有政策、下有对策”的成因
中央利益与地方利益间的矛盾：
各地向中央争优惠政策、争投资，争项目等五花八门
立法者
传统上，二分法——政策制定（立法者）、政
策执行（行政机构）， 但是——行政机构也会或多或少地参与政策的 制定：如为了执行政策，它们可以制定一些规 章制度。此时，它们实际上是在制定政策； 立法者也会或多或少地参与政策执行：比如， 将政策条文制定得越来越详细，从而部分地剥 夺行政机构的自由裁量权
其它组织
与利益集团一样对行政机构施加影响 帮助行政机构执行政策
1.3 政策执行的分析途径
1.3.1 自上而下（top-down）的途径
该途径假定政策是由上层领导规划或制定，然 后被具体化为各种指示，由下层官员执行。
上级对下级具有政策执行指挥监督的责任
领导对下属采取监管的态度，以达成目标
政策总是针对特定的问题，以时间和条件为转移。 政策具有层次性。 任何政策都需要逐步完善。
政策变通
执行政策过程中，执行者要坚持稳定性与可变性、原
则性和灵活性相统一的原则，根据不同时间、不同对 象、不同地点、不同条件、不同需要而变通政策，使 执行的政策能适应实际情况，取得预期效果。 也被称为“行政自由裁量”，是一种不变之中求变的 艺术，被称为“行政权的核心”。
1.3.3 政策制定与执行的权力网络
依据政策制定与执行之间权力的互动，可 以有五种类型： 传统管制：
制定者不但详细规划政策目标，而且树立层级
节制的命令指挥系统，确保目标的履行； 执行者如同被指派的技术人员，非但支持政策 目标，而且具备完成目标的技术能力。 失败原因：缺乏必要的技术知识
1.4.2执行模型与影响因素
政策问题自身的性质
政策执行所涉及的技术问题。 造成问题的原因的多样性。
目标群体的性质。
政策变革程度。
政策本身
政策的权威性。 政策的合理性与科学性。
政策的正确性、明确性与具体性。
政策的可行性。
执行机构
组织机构的层级与幅度。 组织机构的命令与服从体系。
（1）早期失效：其原因是传统习惯的阻力，
使人们对政策不了解以及政策本身还可能存在 不少缺陷。 （2）偶然失效：通过执行的磨合阵痛后， 随着人们对政策的理解与认同，以及政策本身 的自我完善，执行过程逐步进入正常状态。 （3）耗损失效：随着主客观条件的变化， 政策开始老化，失效率又逐步上升，需要调整、 修改已有政策。