《环境法导论》(第二章)

我国现行的环境保护法律、法规中，并没有明确地 规定风险预防原则，目前预防为主原则主要是防止性意 义上的，而非风险预防：
(1) 我国已有立法中对于风险预防原则只字未提。 (2) 风险预防原则的核心内容与精神在我国现有的立法 中也没有体现。
在我国环境法中实现风险预防原则，有以下几 个方面的具体要求： 1. 建立强制禁止和淘汰制度
总结： 在“污染者负担”的基础上，应进一步实现环境 责任的公平承担。环境责任的公平负担从根本上说 ，实际上是相关费用的公平承担问题。 应根据公平理念和具体情况，来分配国家、企业 和个人所承担的环境责任。
二、 环境公平原则的法律适用 （一）实现环境利益的公平享有
1. 明确规定公民环境权
2. 建立完善的生态补偿制度 3. 积极探索实现后代人环境权的制度安排
2. 开发者养护制度
开发者养护，是指开发利用环境资源者，不仅有 依法开发自然资源的权利，同时还负有保护环境资 源的义务。这一原则体现了“开发利用与保护增殖 并 重”的方针。
3. 受益者补偿制度
其一，针对以环境资源的利用而营利的单位或 个人，即利用环境资源的单位或个人必须承担经济 补偿责任。
其二，针对使用消耗自然资源或对环境有污染 作用的产品的消费者，他们的消费活动如果消耗自 然资源或对环境有污染作用，也必须承担经济补偿 责任。
2. 建立针对某些特定活动或产品的“白名单”制度
3. 在一定程度上，以“最佳可得技术”标准取代传 统环境标准 4. 完善现有的相关制度 5. 加强对生态特别保护区的保护
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第三节 环境公平原则
一、 环境公平原则的含义 环境公平原则，是指对环境问题所涉及的相关主 体，如开发者、污染者、受益者以及主管者等，在使 用环境资源或对环境资源造成污染和破坏时，应当按 照环境正义精神，公平分配相关利益及其责任，以平 衡各种利益关系、保护环境资源和维持生态平衡。
(二) 程序 理想的公众参与程序，大致需要包括以下环节：
1. 2. 3. 4. 5.
公众参与的程序范围 公众介入的时间 公众参与的具体方式 公众参与的效力 保障公众参与的辅助性措施等。
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二、 风险预防原则的法律适用
（一）风险预防原则的法律地位
地位：一般性的义务条款 意义：可以发挥价值目标功能，成为环境法目 的解释的直接依据，实现对某些应然的环境利益的 保护，从而预防一定危害的发生。
(二) 风险预防原则的法律适用要素 1. 不确定性
2. 阈值的确定
阈值就是适用风险预防的临界线，其作用主要 是解决适用依据问题，同时也防止风险预防原则的 滥用。
责任：分别指保护环境的责任和对本行政区的 环境质量负责。 制度：目标责任制、单位环境保护责任制和考 核制度、把防治污染与保护环境作为政绩考核的重
要内容和指标之一。
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第四节 环境民主原则
一、 环境民主原则的含义
（一）民主与环境民主
1. 现代民主理论 现代民主理论注重“参与型民主”，以协调多 元主体的利益冲突。环境保护最有可能成为“参与 型民主”的突破口与试验田。
环境法的公平原则包括两个方面的具体内容：
一是环境利益的公平享有。
二是环境责任的公平负担。
(一) 环境利益的公平享有
环境利益的公平享有是指所有的当代人与后代 人，都享有平等的开发、利用环境资源的权利。 它由两部分组成：
(1) 代内公平。 (2) 代际公平。
(二) 环境责任的公平负担
环境责任的公平负担，是指环境责任必须得到 公平的分配。换言之，由于环境污染和生态破坏而 产生的各种环保责任，应在国家、企业和个人之间 进行公平的分配。
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第二节 风险预防原则
一、 风险预防原则的含义
（一）风险与环境风险
风险，其字面意义可以理解为危险、意外事故、 或损失等的可能性。实践中的风险可以从不同角度认 知： (1) 客观的风险与主观的风险。 (2) 已知的风险与未知的风险。
环境风险则是指环境遭受损害的可能性，包括 环境遭受风险的可能性以及风险所致损害的严重 性。
环境责任分担的基础性原则：污染者负担原则 1. 定义：
该原则明确禁止各成员国对该国就企业污染防止 工作所采取的措施予以资金上的补助，要求污染者 负担由政府部门决定的减少污染措施的费用，以保 证环境处于一种可能被接受的状态。
2. 缺陷： （1) 忽视了生态环境破坏者的环境责任的承担问题，是 不全面的。 （2) 无法解决污染者无法确定时的治理费用承担问题。
其特性在于： (1) 性质上，环境风险属于未知的风险。 (2) 危害的后果上，环境风险的危害具有潜伏性和 不可逆转性。 (3) 影响范围上，环境风险更多地表现为国家性、 区域性甚至全球性的风险。
(二) 风险预防原则的界定 对于风险预防原则在国际法上的地位至今仍存 在较大争议： 1. 认为风险预防原则已经成为一项习惯国际法原则 2. 坚决反对 3. 认为风险预防原则正在形成为一项习惯国际法原 则
二、 环境民主原则的法律适用
保障环境民主原则的制度化措施至少应包括如下 内容： (一) 参与
1. 确立公民环境权 2. 扩大和保障环境诉讼机制
3. 制定有关公众参与的专门法律
(1) 充分保障公民知情权。 (2) 建立公众参与决策制度。 (3) 推动、完善公众参与环境影响评价等环境管理 活动。 4. 发展民间环境资源保护社会团体
（二）实现环境责任的公平负担 我国对于环境责任的公平负担是在借鉴国际社会 普遍采用的、成熟的经验基础之上，结合本国的实际 与国情，以污染者负担为基础和核心内容，渐次发展 起来的。具体制度内容提炼为“开发者养护、污染者 负担、受益者补偿、主管者负责”几部分。
1. 污染者负担制度 制度设计与法律规范： (1) 落实了环境保护目标责任制。 (2) 健全了排污收费制度。 (3) 明确了污染者保护环境、治理环境的责任， 采取限期治理的措施。 (4) 实施了环保奖励政策。
目前对阈值的规定，概括起来有高低两种情形：
（1） 较高的阈值。 （2） 较低的阈值。
3. 利益的平衡 合理的和能被接受的风险预防原则必须纳入成本 效益等考虑因素。风险预防原则的合理运用，必须 关注如下问题： （1）风险预防原则中的平衡因素。 （2）成本与效益的评估。 4. 适当预防措施的采用
(三) 风险预防原则在我国的实现
法学精品课程系列教材
环境法导论
（第二版）
主讲：李玮
第二章 环境法基本原则
第一节 第二节 第三节 第四节 什么是环境法的基本原则 风险预防原则 环境公平原则 环境民主原则
第一节 什么是环境法的基Байду номын сангаас原则
环境法的基本原则，是指由环境法所确认并体现， 贯穿于整个环境法体系，反映环境法的目的价值、基 本特征及性质，对贯彻和实施环境法具有普遍指导作 用的基本准则。
5. 《环境信息公开办法(试行)》
我国政府部门发布的第一部有关信息公开的规范 性文件，也是第一部有关环境信息公开的综合性部 门规章，具有重要意义。
缺陷：
1. 总体上，公众参与仍然落后于发达国家。 2. 法律规定过于粗疏，缺乏可操作性。 3. 公众参与缺乏制度保障。 4. 在基本法层面，我国还没有整体意义上的公众 参与制度，更没有对公众参与原则的立法宣示。
风险预防原则的内涵： (1) 前提：环境风险的危害被怀疑到了一定的 程度,如严重的、不可逆转的或重大的风险。 (2) 目的：为解决环境危害的科学不确定性问 题而选择的一种基本法律态度。
(三) 风险预防原则的本质 传统理念认为：在科学未能证明是“环境有害 的”之前就假定是“环境安全的”。 在本质上，风险预防原则是对环境法传统思维 的转变。
风险预防原则：
在有关环境危害存在科学上的不确定性的情况下 预防环境损害发生的义务的指导思想。
核心：
当科学知识对某一环境问题的认识未达成一致意 见或存在冲突时，如果存在可能对环境造成严重或 不可逆转损害的威胁，科学上的不确定性不能成为 延迟或拒绝采取预防措施的理由，从而降低环境风 险发生的可能性及风险损害程度。
受益者补偿制度的适用，具体有：
(1) 实行排污收费或者征收环境税。 (2) 实行废弃物品再生和回收制度。 (3) 实行开发利用自然资源补偿费和税收制度。
(4) 建立环境保护的共同负担制度。
4. 主管者负责制度 主管者：对一个单位来讲是指单位责任人或法 定代表人，对一个行政区来讲是行政区人民政府的 首长，对承包项目来讲是指承包者。
2. 预防理论
(二) 环境民主原则的界定 环境民主原则，是指生态环境的保护和自然资 源的合理开发利用必须依靠社会公众的广泛参与， 公众有权参与解决生态问题的决策过程，参与环境 管理并对环境管理部门以及单位、个人与生态环境 有关的行为进行监督。
环境民主的内容：《奥胡斯公约》 1. 获得信息 2. 公众参与 3. 司法救济 获得信息为前提条件；公众参与为主要手段；而 司法救济则是有力保障。我国立法时应予以参考。
环境法基本原则的功能在于：
（1） 价值宣示功能。 （2） 制度协调功能。 （3） 直接的执行指导功能。 （4） 法律漏洞弥补和利益衡量功能。
环境法基本原则的内容：
我们将环境法基本原则概括为风险预防原则、 环境公平原则以及环境民主原则。
其中，风险预防原则处于根本地位，而环境公 平原则与环境民主原则是环境法基本原则的重要构 成。
(三) 中国的环境民主原则 发展历程：
1. 20世纪90年代引入公众参与机制
2. 《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响 评价管理工作的通知》
3. 《环境影响评价法》 首次在环境立法中规定了较为明确的公众参与 条款，标志着环境民主在我国发展到了一个新的阶 段。
4. 《环境影响评价公众参与暂行办法》
在国内立法方面，一些发达国家如美国、加拿大 和澳大利亚等国已经确立了风险预防原则，并出现 了适用风险预防原则的司法判例。 尽管有以上的法律实践，但从风险预防原则的总 体情况来看，其仍处于不断发展的过程中，其含义 并没有得到明确的确认。
学者认为对风险预防原则最权威的定义： 《里约宣言》的原则 ：“为了保护环境，各国 应按照本国的能力广泛适用预防措施。遇有严重的 或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确 实的证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防 止环境恶化”。