流域水环境生态补偿实践与进展_张军
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江苏省于 2008 年 1 月开始实施《太湖流域环 境资源区域补偿试点方案》，同年制定了《江苏省 环境资源区域补偿办法（ 试行） 》，实施范围为太 湖流域、淮河流域部分河段。生态补偿考核因子 为 COD、氨氮、总磷。太湖流域生态补偿标准的确 定： 用于治理太湖的总费用按 COD∶ 氨氮∶ 总磷 = 1∶ 1∶ 1的比例来分配各考核因子的总费用，根据各 考核因子的总量计算各自的单位治理费用，制定 COD 执行标准为 1. 5 × 104元 / t，氨氮执行标准为 1. 0 × 105元 / t，总磷执行标准为 1. 0 × 105元 / t。生 态补偿金核算方法： 单因子补偿资金 = （ 断面水 质指标值 － 断面水质目标值） × 断面月水量 × 补 偿标准。淮河流域生态补偿金核算方法： 实测浓 度与考核目标相比较，超标 1 倍就扣 5. 0 × 105元。 生态补偿金的转移支付： 由省财政部门负责生态 补偿金的支付。 2. 2. 3 湖北省
建立并完善流域水环境生态补偿政策是流域 水环境可续发展的需要。流域水环境保护面临着 严重困难，建立流域生态补偿政策是改善和推动 环境保护的必然要求。水环境生态补偿是一项具 有经济激励作用，基于“污染者付费、受益者付费 和破坏者 付 费 ”原 则 的 环 境 经 济 政 策，主 要 针 对 区域性生态保护和环境污染防治，以确保出界水 质达到考核目标，从根本上改善地表水环境质量。
目前，在我国许多省、地区开展的生态补偿机 制试点工作中，相继出台了流域水污染防治、自然 保护区、矿产资源开发生态补偿等方面的政策文 件。在实践 方 面，先 后 启 动 了 退 耕 还 林、退 牧 还 草、天然林保护、京津风沙源治理、西南溶岩地区 石漠化治理、甘肃甘南黄河重要水源补给区等具 有一定生态 补 偿 性 质 的 重 大 建 设 工 程［3］。 流 域 水污染防治生态补偿政策隶属、侧重于流域生态 环境污染损失类型，既是一种鼓励水资源生态保 护与建设的地方性政策，也是一种激励减少水资 源生态破坏行为的手段，流域水资源一旦被污染 和破坏，造成流域水环境恶化，使水环境和水资源 利用价值降低、可用水量减少，给受污染区域的人 民造成人身和财产损失，因此被污染者应当获得 补偿。
中图分类号： X830； X32
文献标志码： A
文章编号： 1002-6002（ 2014） 01-0191-05
Practice and Progress of the Basin Water Environmental Eco-compensation in Watershed ZHANG Jun Henan Province Environmental Monitoring Center，Zhengzhou 450004，China Abstract： the basin water environmental Eco-compensation is a local policy which achieved the economical and environmental benefits balance，and the watershed harmonious develop． This paper reviewed the practice and progress in local basin water environmental Eco-compensation inland systematic in recent years． The results showed that the main problems of the basin water environmental Eco-compensation at present was the assessment factors，too many administrative intervention factors on setting the assessment sections，lack of theoretical basis on measuring the Eco-compensation standards，the disunity on Eco-compensation accounting methods based on the foundation and the subjective ＆ objective bodies of Eco-compensation was not clear through analyzing the standards and scope of the surface water Eco-compensation of all provinces． Key words： basin water environment； eco-compensation； practice； problems
发的《关于 开 展 生 态 补 偿 试 点 工 作 的 指 导 意 见 》 指出，将在自然保护区、重要生态功能区、矿产资 源开发以及流域水环境保护等 4 个领域开展生态 补偿 试 点； 《国 务 院 2007 年 工 作 要 点 》（ 国 发 〔2007〕8 号） 将“加快建立生态环境补偿机制”列 为抓好节能减排工作的重要任务。
建立并完善流域水环境生态补偿政策有利于 促进流域产业结构的调整。通过地方性流域生态 补偿政策的实施，可以使流域上游具有水源涵养 功能地区土地、资源的开发利用程度降低，生态系 统得以休养回复，并促使整个流域产业发展向资 源消耗少、环境影响小、结构效益高的方向发展， 将加快经济发展方式转变和产业结构调整，从而 增强流域经济社会的可持续发展能力。
水环境生态补偿政策是以保护地表水环境 为 目 的 ，在 同 流 域 内 实 施 的 对 上 、下 游 造 成 损 失 的 一 种 弥 补 行 为 ，它 是 寻 求 流 域 上 、下 游 实 现 经 济利益、环 境 利 益 均 衡 及 流 域 和 谐 健 康 的 地 方 性政策。建 立 流 域 上、下 游 的 水 环 境 生 态 补 偿 机制，有效 解 决 了 流 域 水 资 源 生 态 保 护 与 经 济 协调发展的问题。自 20 世纪 80 年代以来，国内 外基于生态补偿理论的研究与应用在生态补偿 涵义、生态 补 偿 机 制、生 态 补 偿 评 价 方 法、生 态 补 偿 实 践 领 域 等 角 度 大 量 展 开 ，在 相 关 理 论 、方 法和应用的广度与深度上均取得了前所未有的 进展［1］。
建立并完善流域水环境生态补偿政策是社会 和谐发展 的 需 要。 “十 二 五 ”时 期 是 我 国 转 变 经 济发展方式，调整经济结构的关键时期，进一步完 善流域生态补偿政策，对于促进资源的可持续利 用，加快建设环境友好型社会，实现不同地区、不 同利益群体的和谐发展意义重大。 2. 2 流域水环境生态补偿政策实践与案例 2. 2. 1 河南省
张 军： 流域水环境生态补偿实践与进展
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准： 根据地表水不同的水质考核目标采用相对应 的梯级标准，COD 执行标准为 3 500 ～ 5 500元 / t， 氨氮执行标准为 8 000 ～ 20 000元 / t，总磷执行标 准为 5 × 104 元 / t。生态补偿金核算方法： 考核断 面单因子 （ COD、氨氮和总磷） 月 （ 周） 生态补偿 金 =［水质浓度月（ 周） 监测值 － 责任目标值］× 月（ 周） 水量 × 责任目标值所对应的生态补偿标 准。生态补偿金的转移支付： 由省财政部门负责 生态补偿金的扣缴及资金转移支付工作，通过各 生态补偿考核城市市财政直接划拨。 2. 2. 2 江苏省
源自文库
收稿日期： 2012-08-28； 修订日期： 2013-01-24 作者简介： 张 军（ 1965-） ，男，河南郑州人，博士，高级工程师．
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中国环境监测
第 30 卷 第 1 期 2014 年 2 月
补偿［2］。 为分析、解决流域地表水生态补偿问题，有效
保护流域生态环境，促进流域经济社会可持续发 展，能够更加突出地方政府对保护水环境而实施 的地方性管理政策，我们取广义的流域水资源生 态补偿的定义。 1. 2 流域水环境生态补偿的特点
2009 年开始，在沙颍河流域和海河流域实行 了水环境生态补偿制度，2010 年在全省实施《河 南省水环境生态补偿暂行办法》。2011 年对《河 南省水环 境 生 态 补 偿 暂 行 办 法 》进 行 补 充 修 订。 考核因子的确定： 通过对地表水 21 监测因子的筛 选，得出 COD、氨氮、总磷 3 项因子对地表水考核 断面超标贡献率较大，因此确定 COD、氨氮、总磷 3 项因子作为生态补偿考核因子。生态补偿标准 的确定： 采用 2010 年河南省 146 个（ 138 个有效 样本） 城镇污水处理厂运行数据，选取 SPSS 软件 系 统 分 析、建 立 了 污 水 治 理 成 本 计 量 经 济 模 型。 根据不同浓度河流水质治理达到特定水质要求， 所需治理成本不同，在采用聚类分析法划分生态 补偿标准梯级的基础上，得出阶梯式生态补偿标
年来国内地方性水环境生态补偿实践和进展，通过对各省地表水环境生态补偿在生态补偿标准、实施范围等的剖析。得
出当前流域水环境生态补偿存在的主要问题是生态补偿考核因子、考核断面的设定行政干预的因素过多、生态补偿标准
的测算缺乏理论依据、生态补偿金核算方法依据的基础不统一、生态补偿主客体不明确等。
关键词： 流域水环境; 生态补偿; 实践; 问题
2 流域水环境生态补偿实践与进展
2. 1 建立流域水环境生态补偿的意义 建立并完善流域水环境生态补偿机政策是贯
彻落实国家政策的重要举措。近年来，我国相继 出台了许多政策，以推动建立生态补偿机制，完善 环境经济 政 策，促 进 生 态 环 境 保 护。 《国 务 院 关 于落实科学发展观加强环境保护的决定》（ 国发 〔2005〕39 号） 要求“要完善生态补偿政策，尽快 建立生态补偿机制，中央和地方财政转移支付应 考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态 补偿试点”； 原国家环保总局 2007 年 8 月 24 日印
第 30 卷 第 1 期 2014 年 2 月
中国环境监测 Environmental Monitoring in China
Vol． 30 No． 1 Feb． 2014
流域水环境生态补偿实践与进展
张军
河南省环境监测中心，河南 郑州 450004
摘 要： 流域水环境生态补偿是当前流域上下游实现经济利益、环境利益均衡及流域和谐的地方性政策。系统回顾了近
该文从水环境生态补偿应用实践切入，总结 近年来国内流域水环境生态补偿政策的实施内 容，评析当前流域水环境生态补偿实践存在的主 要问题，以期为我国进一步完善地方性水环境生 态补偿政策提供参考。
1 流域水环境生态补偿含义及特点
1. 1 水环境生态补偿含义 到目前为止，关于水环境生态补偿的涵义尚
无公认的定论，一般学者认为，应从广义和狭义 2 个方面来认识流域水资源生态补偿的内涵。广义 的流域水资源生态补偿包括对因污染和破坏流域 水资源而造成的生态损益的补偿和对因建设和保 护生态环境而产生的生态增益的补偿。具体是 指： ①对因污染流域水资源而损害水资源生态功 能或导致生态价值丧失的补偿； ②对因保护和恢 复水资源生态环境及其功能而产生的生态增益给 予补偿； ③对因开发利用或破坏流域水资源而损 害生态功能，导致生态价值丧失而给予补偿。狭 义的流域水资源生态补偿，专指对因保护和恢复 水资源生态环境及其功能而产生的生态增益给予
与其他领域的生态补偿相比，流域水环境生 态补偿有其独有的特点： ①以水资源被污染、破坏 及生态损失所产生的赔偿性补偿为主； 以对水资 源保护和建设所产生的生态增益进行补偿为辅。 ②补偿主体是省政府、同流域内有上、下游关系的 相关地方人民政府。③补偿方式以资金补偿的形 式为主，通过省财政部门直接或间接的方式向受 补偿区提供资金支持。④各地方根据各地的经济 发展、社会发展等情况自行研究确定补偿标准。
建立并完善流域水环境生态补偿政策是流域 水环境可续发展的需要。流域水环境保护面临着 严重困难，建立流域生态补偿政策是改善和推动 环境保护的必然要求。水环境生态补偿是一项具 有经济激励作用，基于“污染者付费、受益者付费 和破坏者 付 费 ”原 则 的 环 境 经 济 政 策，主 要 针 对 区域性生态保护和环境污染防治，以确保出界水 质达到考核目标，从根本上改善地表水环境质量。
目前，在我国许多省、地区开展的生态补偿机 制试点工作中，相继出台了流域水污染防治、自然 保护区、矿产资源开发生态补偿等方面的政策文 件。在实践 方 面，先 后 启 动 了 退 耕 还 林、退 牧 还 草、天然林保护、京津风沙源治理、西南溶岩地区 石漠化治理、甘肃甘南黄河重要水源补给区等具 有一定生态 补 偿 性 质 的 重 大 建 设 工 程［3］。 流 域 水污染防治生态补偿政策隶属、侧重于流域生态 环境污染损失类型，既是一种鼓励水资源生态保 护与建设的地方性政策，也是一种激励减少水资 源生态破坏行为的手段，流域水资源一旦被污染 和破坏，造成流域水环境恶化，使水环境和水资源 利用价值降低、可用水量减少，给受污染区域的人 民造成人身和财产损失，因此被污染者应当获得 补偿。
中图分类号： X830； X32
文献标志码： A
文章编号： 1002-6002（ 2014） 01-0191-05
Practice and Progress of the Basin Water Environmental Eco-compensation in Watershed ZHANG Jun Henan Province Environmental Monitoring Center，Zhengzhou 450004，China Abstract： the basin water environmental Eco-compensation is a local policy which achieved the economical and environmental benefits balance，and the watershed harmonious develop． This paper reviewed the practice and progress in local basin water environmental Eco-compensation inland systematic in recent years． The results showed that the main problems of the basin water environmental Eco-compensation at present was the assessment factors，too many administrative intervention factors on setting the assessment sections，lack of theoretical basis on measuring the Eco-compensation standards，the disunity on Eco-compensation accounting methods based on the foundation and the subjective ＆ objective bodies of Eco-compensation was not clear through analyzing the standards and scope of the surface water Eco-compensation of all provinces． Key words： basin water environment； eco-compensation； practice； problems
发的《关于 开 展 生 态 补 偿 试 点 工 作 的 指 导 意 见 》 指出，将在自然保护区、重要生态功能区、矿产资 源开发以及流域水环境保护等 4 个领域开展生态 补偿 试 点； 《国 务 院 2007 年 工 作 要 点 》（ 国 发 〔2007〕8 号） 将“加快建立生态环境补偿机制”列 为抓好节能减排工作的重要任务。
建立并完善流域水环境生态补偿政策有利于 促进流域产业结构的调整。通过地方性流域生态 补偿政策的实施，可以使流域上游具有水源涵养 功能地区土地、资源的开发利用程度降低，生态系 统得以休养回复，并促使整个流域产业发展向资 源消耗少、环境影响小、结构效益高的方向发展， 将加快经济发展方式转变和产业结构调整，从而 增强流域经济社会的可持续发展能力。
水环境生态补偿政策是以保护地表水环境 为 目 的 ，在 同 流 域 内 实 施 的 对 上 、下 游 造 成 损 失 的 一 种 弥 补 行 为 ，它 是 寻 求 流 域 上 、下 游 实 现 经 济利益、环 境 利 益 均 衡 及 流 域 和 谐 健 康 的 地 方 性政策。建 立 流 域 上、下 游 的 水 环 境 生 态 补 偿 机制，有效 解 决 了 流 域 水 资 源 生 态 保 护 与 经 济 协调发展的问题。自 20 世纪 80 年代以来，国内 外基于生态补偿理论的研究与应用在生态补偿 涵义、生态 补 偿 机 制、生 态 补 偿 评 价 方 法、生 态 补 偿 实 践 领 域 等 角 度 大 量 展 开 ，在 相 关 理 论 、方 法和应用的广度与深度上均取得了前所未有的 进展［1］。
建立并完善流域水环境生态补偿政策是社会 和谐发展 的 需 要。 “十 二 五 ”时 期 是 我 国 转 变 经 济发展方式，调整经济结构的关键时期，进一步完 善流域生态补偿政策，对于促进资源的可持续利 用，加快建设环境友好型社会，实现不同地区、不 同利益群体的和谐发展意义重大。 2. 2 流域水环境生态补偿政策实践与案例 2. 2. 1 河南省
张 军： 流域水环境生态补偿实践与进展
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准： 根据地表水不同的水质考核目标采用相对应 的梯级标准，COD 执行标准为 3 500 ～ 5 500元 / t， 氨氮执行标准为 8 000 ～ 20 000元 / t，总磷执行标 准为 5 × 104 元 / t。生态补偿金核算方法： 考核断 面单因子 （ COD、氨氮和总磷） 月 （ 周） 生态补偿 金 =［水质浓度月（ 周） 监测值 － 责任目标值］× 月（ 周） 水量 × 责任目标值所对应的生态补偿标 准。生态补偿金的转移支付： 由省财政部门负责 生态补偿金的扣缴及资金转移支付工作，通过各 生态补偿考核城市市财政直接划拨。 2. 2. 2 江苏省
源自文库
收稿日期： 2012-08-28； 修订日期： 2013-01-24 作者简介： 张 军（ 1965-） ，男，河南郑州人，博士，高级工程师．
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中国环境监测
第 30 卷 第 1 期 2014 年 2 月
补偿［2］。 为分析、解决流域地表水生态补偿问题，有效
保护流域生态环境，促进流域经济社会可持续发 展，能够更加突出地方政府对保护水环境而实施 的地方性管理政策，我们取广义的流域水资源生 态补偿的定义。 1. 2 流域水环境生态补偿的特点
2009 年开始，在沙颍河流域和海河流域实行 了水环境生态补偿制度，2010 年在全省实施《河 南省水环境生态补偿暂行办法》。2011 年对《河 南省水环 境 生 态 补 偿 暂 行 办 法 》进 行 补 充 修 订。 考核因子的确定： 通过对地表水 21 监测因子的筛 选，得出 COD、氨氮、总磷 3 项因子对地表水考核 断面超标贡献率较大，因此确定 COD、氨氮、总磷 3 项因子作为生态补偿考核因子。生态补偿标准 的确定： 采用 2010 年河南省 146 个（ 138 个有效 样本） 城镇污水处理厂运行数据，选取 SPSS 软件 系 统 分 析、建 立 了 污 水 治 理 成 本 计 量 经 济 模 型。 根据不同浓度河流水质治理达到特定水质要求， 所需治理成本不同，在采用聚类分析法划分生态 补偿标准梯级的基础上，得出阶梯式生态补偿标
年来国内地方性水环境生态补偿实践和进展，通过对各省地表水环境生态补偿在生态补偿标准、实施范围等的剖析。得
出当前流域水环境生态补偿存在的主要问题是生态补偿考核因子、考核断面的设定行政干预的因素过多、生态补偿标准
的测算缺乏理论依据、生态补偿金核算方法依据的基础不统一、生态补偿主客体不明确等。
关键词： 流域水环境; 生态补偿; 实践; 问题
2 流域水环境生态补偿实践与进展
2. 1 建立流域水环境生态补偿的意义 建立并完善流域水环境生态补偿机政策是贯
彻落实国家政策的重要举措。近年来，我国相继 出台了许多政策，以推动建立生态补偿机制，完善 环境经济 政 策，促 进 生 态 环 境 保 护。 《国 务 院 关 于落实科学发展观加强环境保护的决定》（ 国发 〔2005〕39 号） 要求“要完善生态补偿政策，尽快 建立生态补偿机制，中央和地方财政转移支付应 考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态 补偿试点”； 原国家环保总局 2007 年 8 月 24 日印
第 30 卷 第 1 期 2014 年 2 月
中国环境监测 Environmental Monitoring in China
Vol． 30 No． 1 Feb． 2014
流域水环境生态补偿实践与进展
张军
河南省环境监测中心，河南 郑州 450004
摘 要： 流域水环境生态补偿是当前流域上下游实现经济利益、环境利益均衡及流域和谐的地方性政策。系统回顾了近
该文从水环境生态补偿应用实践切入，总结 近年来国内流域水环境生态补偿政策的实施内 容，评析当前流域水环境生态补偿实践存在的主 要问题，以期为我国进一步完善地方性水环境生 态补偿政策提供参考。
1 流域水环境生态补偿含义及特点
1. 1 水环境生态补偿含义 到目前为止，关于水环境生态补偿的涵义尚
无公认的定论，一般学者认为，应从广义和狭义 2 个方面来认识流域水资源生态补偿的内涵。广义 的流域水资源生态补偿包括对因污染和破坏流域 水资源而造成的生态损益的补偿和对因建设和保 护生态环境而产生的生态增益的补偿。具体是 指： ①对因污染流域水资源而损害水资源生态功 能或导致生态价值丧失的补偿； ②对因保护和恢 复水资源生态环境及其功能而产生的生态增益给 予补偿； ③对因开发利用或破坏流域水资源而损 害生态功能，导致生态价值丧失而给予补偿。狭 义的流域水资源生态补偿，专指对因保护和恢复 水资源生态环境及其功能而产生的生态增益给予
与其他领域的生态补偿相比，流域水环境生 态补偿有其独有的特点： ①以水资源被污染、破坏 及生态损失所产生的赔偿性补偿为主； 以对水资 源保护和建设所产生的生态增益进行补偿为辅。 ②补偿主体是省政府、同流域内有上、下游关系的 相关地方人民政府。③补偿方式以资金补偿的形 式为主，通过省财政部门直接或间接的方式向受 补偿区提供资金支持。④各地方根据各地的经济 发展、社会发展等情况自行研究确定补偿标准。