论我国行政纠纷解决机制的完善

论我国行政纠纷解决机制的完善

摘要：我国目前已基本形成包括“三个层次、一个补充”的行政纠纷解决制度体系，但现有的行政纠纷解决制度存在诸多问题，没有充分发挥应有的纠纷化解作用。根据我国行政纠纷解决机制的现实状况，一方面要完善各种纠纷解决制度本身，另一方面要注重各种纠纷解决制度之间的协调完善，目标是构建一个以司法为核心和最后防线、以替代性纠纷解决方式为主要渠道、以信访申诉制度为补充的、科学合理、全面协调、可持续发展的多元化纠纷解决机制。

关键词：行政纠纷；行政诉讼；替代性纠纷解决机制；行政救济

随着我国经济的快速发展和改革的日渐深入，各种社会矛盾纠纷包括行政纠纷日益增多。然而，面对数量众多、种类各异的行政纠纷，现有的行政纠纷解决制度存在诸多问题，导致大量行政纠纷得不到及时有效解决，群众合法权益得不到有力保障。由此，构建和完善适合我国国情的行政纠纷解决机制，就具有重要的现实意义和时代价值。

一、我国行政纠纷解决制度的问题分析

中华人民共和国成立以后特别是改革开放以来，我国陆续设立沿用了多种行政纠纷解决制度，到目前已基本形成包括“三个层次、—个补充”的行政纠纷解决制度体系，即以调解和行政纠纷解决专门委员会等非司法纠纷解决制度为第一层次，以行政复议、行政裁决、行政仲裁等准司法制度为第二层次，以行政诉讼司法制度为第三层次，以信访申诉制度为补充。然而，现有的行政纠纷解决制度体系存在诸多问题，没有发挥应有的纠纷化解作用。

第一，各种纠纷解决制度本身存在缺陷。如信访制度的问题在于信访机构只有调查研究权、督办权和建议处分权，只能通过转办、交办、督办的方法，促使有权处理问题的责任主体解决纠纷；信访制度存在很大的非程序性和不确定性，立案方式和终结机制不完善，任意性和偶然性较大；信访机构庞杂繁多，归口不一，缺乏独立的宪法地位。又如行政复议制度，按照我国条块分割的行政管理体制，我国现有行政复议权的机关有1.8万多个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人；区县级政府专职行政复议人员平均仅有0.2人，却需要办理案件总量的50％。行政复议权与行政复议力量过于分散的问题，已成为制约行政复议解决争议的瓶颈。另外由于行政复议受案范围有限、复议机关很难做到独立中立、审理方式与结案方式单一等问题，限制了行政复议制度在解决行政纠纷中的作用。再如行政诉讼制度，由于行政诉讼受案范围的限制和现行审判体制的

束缚，以及历史上民不敢与官斗的思想意识，导致广大群众“信访不信法”，行政诉讼受案结案率一直处于较低的水平，制约了行政诉讼纠纷解决制度的作用和核心地位。

第二，各种纠纷解决制度之间缺乏配合，相互脱节现象严重。以信访制度与行政复议、行政诉讼的关系为例，信访制度发挥了其民意表达、民主监督、纠纷解决的重要社会功能和积极历史作用，但当前出现的“信访潮”却是需要我们审视思考的。对数量众多、种类各异的行政纠纷，要综合运用调解、仲裁、复议、诉讼、信访等多种渠道解决，发挥制度群体的组合优势，而不能过多依赖于其中某一种解决制度，也不应因为重复处理行政纠纷而导致资源浪费。目前有很多经过行政复议以及行政诉讼的案件仍然成为信访问题，本身就说明信访与行政复议、行政诉讼等其他纠纷解决制度之间的脱节无序。

第三，由于上述两个问题的存在，导致各种纠纷解决制度都面临权威性不足的困境。我国目前的行政纠纷解决机制呈现出明显的私力救济性和非常规性特点，行政纠纷解决的法制化主渠道弱化、虚化、堵塞，而非法制化补充渠道却强化、膨胀、拥堵。比如行政复议制度，目前许多复议机关或上级机关并不能采取有效措施保证被申请人履行，不仅使当事人的合法权益得不到保障，而且损害了政府形象和行政复议制度的权威。再如行政诉讼制度，由于制度本身尚不够完善，导致行政诉讼在解决纠纷方面的作用有限和权威不够，也难以有效督促其他非诉解决制度充分发挥作用；而其他非诉解决制度难以有效解决纠纷，又给法院带来巨大压力，从而形成恶性循环。

二、行政纠纷诉讼解决机制的完善

司法作为公平正义的象征，应当成为行政纠纷解决机制的核心和最后防线。要对现行行政诉讼制度进行修改完善，既充分发挥行政诉讼制度在纠纷解决制度体系中的核心作用，又使其成为督促其他非诉途径及时有效解决行政纠纷的监督力量。

第一，扩大行政诉讼受案范围，将行政管理领域所有法律纠纷都纳入到行政诉讼中来。目前我国行政诉讼的受案范围主要限于行政主体侵犯公民、法人或者其他组织人身权、财产权的具体行政行为。而且不予受理的事项太多，如国防、外交等国家行为，行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，公安、国家安全机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，调解行为以及法律规定的仲裁行为，不具有强制力的行政指导行为，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为等等，都不在行政诉讼受案范围之内。行政诉讼法的修订完善，在受案范围方面要注意两个方面：一是扩大对行政相对人权利的保护范围，使之不仅仅限于人身权利和财产权利，还应当包括公民

的政治、经济、文化等权利；二是逐步将部分抽象行政行为、部分内部行政行为、事实行为、证明行为、公共机关的行为等都纳入行政诉讼受案范围。

第二，提高行政审判管辖级别，增加简易程序和独任制。为了最大限度地消除行政权对司法权的干预，强化法院司法权威，可在当前司法体制的基础上，提升行政诉讼案件的审级，即由中级法院受理一审行政诉讼案件，取消基层法院的行政审判庭。另外，现行行政诉讼法规定只能采用普通程序审理案件，审理行政案件实行合议制，即由审判员或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是3人以上的单数。在刑事和民事审判中，都有简易程序和独任制。对于那些案情简单或者争议不大的行政争议，完全可以借鉴采用简易程序和独任制。

第三，重构行政诉讼类型，增加行政公诉和公益诉讼。行政公诉是指人民检察院代表国家利益和社会公共利益提起行政诉讼，请求人民法院对案件进行审判的活动。公益诉讼是指特定的国家机关或者相关的团体和个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行政行为提起行政诉讼，请求人民法院对案件进行审判的活动。要将行政规范性文件、国有资产流失、环境污染和破坏、土地开发中的不合理利用、政府在公共工程招投标过程中的违法行为、政府投资失败、公共服务缺失、政府政策性价格垄断行为等都纳入行政公益诉讼的范围，使公民权利得到完整保护。

第四，积极探索行政诉讼和解制度。根据我国行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。但在行政审判实践中，法院以诉讼外调解或者和解方式处理行政案件的现象却大量存在。对此，最高人民法院在2007年3月发布的《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中明确提出，对行政诉讼案件，人民法院可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解。这一司法政策的提出，意味着行政诉讼和解制度获得了我国最权威的司法认可，也将建立和完善行政诉讼和解机制正式纳入到了我国当前行政诉讼制度改革的一个重要方面。

三、行政纠纷非诉解决机制的完善

非诉讼途径解决纠纷即“替代性纠纷解决方式”(AlternativeDispute Resolution，简称ADR)，最早起源于美国，主要指诉讼方式以外的其他纠纷解决方式，如调解、仲裁、复议、信访、申诉等。由于诉讼方式不可能解决所有的行政纠纷，而非诉讼方式有其解决纠纷的优越性，所以要充分发挥非诉讼途径解决行政纠纷的重要作用。这就需要对各种非诉解决制度进行修改完善。

第一，创新行政复议制度。要用准司法性行政纠纷解决机制这一价值取向来指引行政复议制度改革。一是扩大受案范围。要明确规定，只要公民、法人和其他组织认为行政主体行使行政权力时侵犯了自己的合法权益，无论是作为还是不