我国 “国家战略性”区域规划的主要特点

我国“国家战略性”区域规划的主要特点
刘云中侯永志兰宗敏
来源：中国经济时报2013-1-17 5版
近年来，我国针对典型经济区陆续出台了53项“国家战略性”区域规划文件，进一步细化和落实了我国区域发展总体战略。

这些规划包括国家新区、区域规划、指导意见和综合改革区四种，涉及多个空间尺度。

按目标可分为：建设国际竞争力区域、推进重点地区发展和转型、推动欠发达地区可持续发展、深化区域合作与对外开放、探索发展改革试点五种类型。

目前“国家战略”地区已经覆盖国土面积的38％，以东部居多，空间上呈现东中西大体均衡推进的态势，但重心逐渐向中西部倾斜，重点关注老少边穷、边疆和海洋经济三类地区。

此类规划打破了原有的发改、国土、建设系统“一级政府一级规划”的格局，丰富了既有的区域规划体系。

“国家战略性”区域规划的界定
区域规划是国家进行空间管治的重要手段，一般指在一定地域空间内，基于地区发展的条件和存在的问题，对区域经济社会发展和国土综合整治做出的总体部署。

或者说，区域规划是为解决特定区域的特定问题或达到区域内特定目标而制定和实施的某些战略、思路、布局方案和政策措施。

近年来，许多区域规划上升为“国家战略”，成为国家宏观调控在区域层面上落实的重要手段。

概括而言，“国家战略性”区域规划有三个方面的标志：第一是由国家出台，即由国务院批复、发文或讨论通过，亦即近年来常说的“国家战略”；第二是具有典型的经济区域导向特征，是针对特定类型地区的规划，而不是针对全国的整体规划；第三是区域发展规划，而不同于原有的国民经济社会发展五年规划、城市（城乡）规划和国土规划。

因此，很多由国务院批复的城市总体规划、省域城镇体系规划、地区产业规划和国土规划并不在本报告所分析的“国家战略性”区域规划范畴。

根据以上的界定，以2005年6月21日国务院正式批准上海浦东新区综合配套改革试点开始，截至2012年9月6日南沙新区的获批，共有78项区域规划及相关政策文件上升为“国家战略”，剔除针对大区域（如东北、中部、西部等）或省区（如新疆、西藏、青海、广西等）的战略或指导意见以及部分针对同一地区的重复规划，主要的“国家战略性”区域规划文件共53项。

“国家战略性”区域规划出台的背景
近年来，我国的区域发展出现了一些新的情况，对于区域发展提出了新的要求，在客观上要求新的应对措施。

具体来看有：第一，随着区域要素流动的不断增强，区域一体化的趋势愈发明显，过去基于单一行政区的规划已经逐渐不能满足区域发展要求，越来越多的跨区域问题（如流域治理、生态环境保护等）不断涌现，急需突破行政区划进行协调。

第二，我国目前虽然已经逐渐形成了基于东、
中、西、东北四大板块的区域发展总体战略，但该总体战略的空间尺度仍然偏大，操作性、针对性和有效性都存在一定的问题，需要对区域发展总体战略进一步细化和落实。

第三，由美国次贷危机引发的全球金融危机持续发酵，世界经济可能进入一个较为长期的增长速度低迷期，依靠出口和投资推动区域经济尤其是东南沿海地区经济发展的方式难以持续，迫切需要新的举措和政策引导区域经济发展方式的转变。

第四，20世纪90年代以来的新一轮经济向沿海地区集中，进一步扩大了我国的区域差异，迫切需要采取有效措施拉动中西部地区和其它欠发达地区的经济，缩小区域差距。

因此，近年来围绕加快重点地区发展、落实重大发展与改革战略以及深化区域合作与对外开放的需要，国家密集出台了“国家战略性”区域规划。

从出台“国家战略性”区域规划的节奏看，2005年到2006年为启动年，分别只有上海浦东新区和天津滨海新区这两个综合配套改革试验区的发展规划被纳入国家战略。

此后加快了节奏，2007年到2011年间共批复了43个重点区域规划，尤其是2009年到2011年，区域规划密集出台，分别出台了12个、9个和16个“国家战略性”区域规划，占到了总数的70％。

从2011年下半年开始，区域规划不再全面密集铺开，而是有针对性地提出老少边穷地区、边疆地区等的规划或意见，如滇桂黔石漠化片区、武陵山片区、陕甘宁革命老区等。

“国家战略性”区域规划的类型划分
这些区域规划的类型可以按照空间尺度（范围）、规划性质和规划目标予以分类。

按照空间尺度和范围，可以分为国家大区域（东、中、西、东北）、省际、省内城际和重要城市四个类别。

从已发布的区域规划来看，国家大区域有东北振兴和中部崛起2项，省际规划11项，省内城际和重要城市的区域规划占主导地位，分别有22项和18项。

其中省际区域规划主要指规划范围涉及不同省份单元的区域规划，包括长三角、珠三角、关中、天水、大小兴安岭林区、海西、青藏、成渝、武陵山片区、陕甘宁革命老区、滇桂黔石漠化片区和东北地区等11个地区，其中西部6项、东部3项、东北2项。

省内城际规划有东部7项，东北3项，西部和中部各6项；重要城市规划大多集中在东部，有14项，东北1项，西部3项。

综合来看，省内城际和重要城市级规划占据主导，多为东部，省际则西部居多。

在东部地区侧重城市群和重点城市增长极的培育，在西部则侧重大区域的合作和综合提升。

根据批复文件性质，可以划分为国家新区、区域（发展）规划、（国家）指导意见和综合改革区（包括综合配套改革试验区和综合改革试验区）四大类。

其中，最常见的形式是区域发展规划，有35项，占规划的近2／3。

其中还包括了专业性的环保规划（青藏高原区域生态建设与环境保护规划）、攻坚扶贫规划、边疆地区开发开放规划（试验区）、发展示范区／试验区和建设方案等。

国家指导意见是直接由国务院出台的区域发展指导意见，包括中原经济区、喀什霍尔果斯经济开发区、赣南等原中央苏区共3项，主要作为区域发展规划的前期指引性政策文件基础，确定编制区域规划的总体原则方向，这些文件是上升为“国家战略”的重要标志。

综合改革区是我国一种特殊类型的区域规划，主要侧重地区的综合配套改革和在某个领域政策上的先行先试。

目前批复的国家级综合改革区已经有13个，包括10个国家综合配套改革试验区（上海浦东、天津滨海、重庆、
成都、武汉城市圈、长株潭城市群、深圳、沈阳经济区、山西省、厦门市）和3个国家综合改革试验区（云南、浙江义乌、浙江温州）。

国家新区是具有代表性的国家战略区域，这里也纳入国家战略区域规划范畴。

近年来确定的国家级新区共6个，分别为上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、兰州新区和广州南沙新区。

综合来看，虽然不同地区的规划文件性质不同，但差别仅在于政策重心与优惠程度方面，其最核心的目标以及对地区的实际促进作用一样。

按照规划的主要目标，可以将“国家战略性”区域规划划分为建设国际竞争力区域、推进重点地区发展和转型、推动欠发达地区可持续发展、深化区域合作与对外开放、探索发展改革试点五种类型。

建设国际竞争力区域类型的区域规划：主要包括浦东新区、滨海新区、长三角、珠三角、深圳、中关村等6个规划，都是东部发展基础较好、具备实力参与国际竞争的地区。

推动重点地区发展和转型的区域规划最多，主要有江苏沿海、辽宁沿海、河北沿海、山东半岛、黄三角、关中、天水经济区、皖江城市带等17个。

此类地区大多是发展潜力较大、特色鲜明的地区，侧重点是推动地区产业和人口集聚，形成新的区域经济增长极。

推动欠发达地区可持续发展类型：有甘肃、青海、武陵山区、滇桂黔石漠化片区等10个，主要集中在中西部经济相对不发达、生态敏感脆弱、矛盾问题突出的地区，核心目标是突破制约地方发展的瓶颈，通过发展生态和循环经济、对特困地区扶贫攻坚等推动落后地区的发展。

深化区域合作和对外开放类型：主要包括北部湾、黑瞎子岛、横琴、图们江等，都集中在我国边疆地区，重点通过加强与周边国家地区之间交流合作，构建我国开发开放的大格局。

探索发展改革试点的规划：主要有成渝、武汉与长株潭、沈阳、山西、浙江温州等5个规划文件7个地区，都是以建立综合配套改革试验区的形式探索城乡统筹、资源环境、新型工业化、资源经济转型和金融改革等领域的先行先试政策。

“国家战略性”区域规划的空间分布
根据我们的统计，到2012年9月6日，累计规划面积已经占到了全国国土面积的38％，考虑到我国不适宜开发地区的面积大，实际上升到国家战略地区的面积占适宜开发国土面积比重已达到较高水平。

考虑到还将有新的区域规划得到批复，规划面积占比还将进一步上升。

从区域规划的东、中、西、东北四大块分布来看，东部地区的区域规划数量占有绝对优势，达到24项，其次是西部地区为15项，中部和东北均有7项。

从面积分布来看，因为西部地区地域面积广阔，规划面积占到了45％，东部、中部和东北地区面积相差不大。

但从规划面积占东、中、西、东北面积比重来看，东北地区和东部地区比重分别达到80％和72％，亦即该地区均已经有超过70％的范围均上升为国家战略，而西部地区该比例为24％。

从省域范围来看，全国31个省区市（不包括港澳台）都已经有上升为“国家战略”的区域规划。

从国家战略区域规划地级市分布来看，东部沿海地区几乎已经全部上升为“国家战略”只有零星地区尚未有国家战略政策支撑。

而中西部地区被覆盖的地级市比例则小得多。

从国家战略区域规划的空间拓展趋势来看，呈现大体均衡推进的态势，但重心逐渐向中西部倾斜。

从2007年批复成渝国家综合配套改革试验区开始，西部地区的区域规划数量逐渐增加，2011年和2012年均已批复了4项西部地区的区
域规划。

由于东部地区基本已经实现了沿海地区国家战略全覆盖，未来进一步推进空间有限，中西部地区将是未来国家战略区域规划的主要区域。

自2011年以来，国家战略区域规划的重心逐渐转向三类地区。

首先是老少边穷地区。

目前出台的53项区域规划中，促进老少边穷地区发展的规划达到10项。

其中《中国农村扶贫开发纲要》确定了14个集中连片特困地区，国家已专门针对武陵山区、滇桂黔石漠化地区等出台了规划，未来老少边穷地区将会受到进一步的关注，相应地区的规划也会陆续出台。

其次是边疆地区。

目前关于边疆地区的区域规划已经有15项，设立了一系列的开发开放试验区和经济区，促进对外开放新格局的形成。

再次是海洋经济地区。

国家专门针对海洋经济发展出台了山东半岛、浙江、广东等一系列的区域发展规划，同时辽宁沿海、江苏沿海、海西经济区、海南国际旅游岛、广西北部湾等临海地区，也有专门的区域规划引导海洋经济发展。

“国家战略性”区域规划丰富了既有的区域规划体系
综合来看，中国的空间规划大体可以分为发展规划、城乡建设规划、国土规划三大体系（旅游、环境、基础设施等规划常作为专项规划），每一体系都具有不同的类型和层级。

在我国，三大规划体系分别由发改委、住建部和国土资源部三个系统牵头编制。

三个规划体系都有区域尺度的规划，分别是国民经济和社会发展区域规划、城市群／都市区建设发展规划（如珠三角城镇群协调发展规划、长株潭城市群区域规划）和区域国土规划（如广西北部湾经济区国土规划）。

其中风景园林旅游规划、生态环境规划、基础设施规划等虽然不以空间内容为主，但因具有诸多空间意义，此处纳入空间规划体系探讨，但在一些地方实际操作中常将此类规划作为城乡专项规划，并不单独编制。

“国家战略性”区域规划与一般的区域发展规划或区域建设／国土规划又有所不同。

首先，它是国家战略，由国家来制定和推动，突破了原来“一级政府一级规划”的框架。

其次，它是区域总体部署，是国家区域发展总体战略的细化和落实，涉及到经济社会多个领域，空间规划是其中重要的内容，但不同于建设和国土规划仅侧重区域空间建设发展。

再次，它是一种经济区区域尺度规划，不局限于某一特定行政区范围，与传统省市县乡发展规划和建设规划都有很大不同。

最后，它是一种地区主题性很强的规划，不同于一般的经济社会发展总体规划和专项规划。

已公布的国家战略区域规划大多会根据不同的侧重点确定不同的主题，虽然是总体部署，但都围绕其主题展开，同时具有专项规划的部分职能。

因此，“国家战略性”区域规划与原有的区域规划体系既有相互联系的内容，也具有自己的特点，丰富了既有的区域规划体系。

作者单位：刘云中、侯永志（国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部）、兰宗敏（北京大学政府管理学院）。