美国的交通行政管理体制

美国的交通行政管理体制
2011年12月13日17:27 来源：《综合运输》2008年第9期作者：字号
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梁晓杰尚文豪
美国交通运输发展历史是以机械化、信息化、智能化为标志的世界现代交通运输发展历史的一个缩影。

优越的自然条件、雄厚的经济基础和先进的科学技术使得美国的水运、铁路、公路、航空和管道五种运输方式在200多年的时间里，先后都得到了充分发展并走向成熟，从而形成了世界上规模最大的现代交通运输系统。

因此，美国交通行政管理体制对我国交通运输的管理和发展具有十分重要的借鉴意义。

一、美国交通发展概况
美国拥有现代化且高度发达的海、陆、空立体化交通运输系统。

铁路自二战以来虽然处于衰落状态，在客运中已不占重要地位，但在美国国内的货物运输中仍然占首要地位，2005年美国铁路总长18.96万公里；美国也拥有世界上最庞大的公路网，2005年公路总长643.02万公里，其中高速公路总里程8.87万公里，世界排名第一，美国也拥有发达的水运系统，包括内河、大湖区及远洋和沿海水运。

2005年共有1069.8万总注册吨位。

此外，美国的很大部分船队是在巴拿马和利比里亚注册的。

2005年，美国内河航道长41842公里，其中19312公里可用于商业航行；美国的航空运输高度发达，航空运输在交通运输中的比重逐年提高，目前美国国内客货空运约占世界总量的50%。

2004年，美国共有机场14893处，其中公用机场5000多个。

拥有包括美国航空、联合航空、德尔塔、西北、大陆航空等主要航空公司，拥有包括波音一麦道公司、洛克希德—马丁公司、联合技术公司等世界上主要的航空业制造公司，拥有芝加哥、亚特兰大、达拉斯、洛杉矶、旧金山、丹佛、底特律等世界著名航空港。

美国也拥有规模庞大的管道运输网，主要运送石油天然气。

2005年，美国输油、天然气管道总长255.09万公里。

(见表1)
在美国各种运输方式完成的国内旅客周转量中，公路运输占有绝对优势。

据统计，2004年公路完成的旅客周转量占88.75%，航空客运自“911”事件后，所占比重有所上升，占10.25%，而城市交通和铁路所占的比重仅为1%(见表2)。

而在美国国内货物周转量方面，近年来铁路一直保持占据首要地位，公路运输所占的比重也在逐步提高，而水路运输则不断下降。

在2004年各种运输方式完成的国内货物周转量中，铁路占42.08%，公路占26.60%，输油管道占15.18%，水运占15.72%，航空所占比重最低，为0.42%(见表3)。

二、美国联邦政府运输机构及职能
美国联邦政府运输行政管理机构是经过多年演变而成的，反映了美国在解决交通运输问题上的立法过程，其发展是不平衡的。

美国交通运输管理的依据是国家的有关法律，各管理部门、机构负责法律的授权行使自己的管理职能。

美国交通运输方面的立法权在国会，具体由参、众两院的5个委员会负责。

为了更好地规划、协调和监督全国的交通运输事务，美国交通运输的管理开始从分散走向集中。

鉴于运输在经济社会发展中的重要地位，美国为了整顿联邦运输政策和管理机构，使二者统一起来，采用综合和协调的运输决策程序，根据美国国会通过的
《美国运输部法案》，在合并和整合31个相关机构和管理署的基础上，美国于1966年10月15日通过了组建运输部的法令，运输部于1967年4月1日正式运转。

运输部的成立把联邦政府中原来管理交通运输事务的8个部、委，3个局、处的业务纳入一个管理部门。

1.美国运输部的行政构架
美国运输部下设13个职能机构(如图1)，即部长办公室、联邦航空管理局、联邦公路管理局、联邦汽车运输安全管理局、联邦铁路管理局、联邦公共交通管理局、海运管理局、联邦公路交通安全管理局、监察办公室、管道和危险材品办公室、研究与科技创新管理局、圣劳伦斯河航道开发公司、地面运输委员会。

另外，运输部在美国6个大区设立了部长代表处。

这些代表处的任务是代表运输部的利益，保证联邦运输计划能够得到有效的管理。

2.运输部主要管理部门及其职能
(1)部长办公室
部长办公室的主要机构，包括：行政秘书处、人力资源办公室、财务管理办公室、审计办公室、听证办公室、信息服务办公室、安全管理办公室、公共交通及设施管理办公室、高级采购行政管理办公室、总部房产管理办公室等。

部长办公室的主要职责是监管国家运输政策的制定工作并促进联合运输的发展。

其他职责还包括：国际运输协议的谈判与执行；航线的合理布置，航空旅客保护法规的实施；防止酒精和药品在运输中被滥用法的发布；运输法规的制定；等等。

(2)联邦公路管理局(FHWA)
联邦公路管理局总部机构，主要包括：各业务计划管理机构(联邦属地公路处、基础设施处、运营处、规划和环境处、安全处等)，以及政策处等等。

联邦公路管理局的主要任务，是通过创新、领导和公共服务，提高机动性。

联邦公路管理局的主要职责有：
①实施联邦资助公路计划
联邦公路管理局管理实施联邦资助公路计划，对各州公路建设和公路交通营运效率的改善进行资助。

另外，管理局负责制订和管理公路和城市道路上的交通控制设施的标准，管理交通工程项目。

它还管理技术转让和乡村道路援助计划，帮助州和地方满足运输需求。

②汽车运输管理
为了减少大型货车对路面的破坏，管理局审查各州货车尺寸和重量标准实施计划，并要求各州每年上报执行情况。

管理局负责协调各州对货运车辆登记和征税的规定，提倡统一和简化登记和征税手续。

另外，管理局负责全国营运车辆司机执照的管理工作(发照由各州负责)，包括制定全国统一执照的颁发标准，建立全国执照信息中心，发照前的技术考试，以及对各州推行营运车司机发照工作的资助。

此外，管理局还负责监督、评价和协调汽车运输方面的研究、发展和技术转让。

同时，管理局还负责建立和管理“全国货运汽车网”，其目的是使大型货车在长途跨州运行时不受各州的尺寸和重量规定的限制。

③公路安全
联邦公路管理局同其他管理机构一起共同负责联邦政府的公路安全计划，侧重管理以增进安全为目的的公路建设项目。

④联邦土地上的公路建设
管理局通过与联邦土地管理部门签订合作协议的方式管理联邦土地上的公路建设计划。

这项计划包括林区道路、公有土地上的道路、公园道路和印地安人保留地道路等。

(3)联邦汽车运输安全管理局(FMCSA)
联邦汽车运输安全管理局是联邦政府的主要商用车辆安全管理机构。

联邦汽车运输安全管理局于2001年成立，其前身是联邦公路管理局的汽车运输安全署。

联邦汽车运输安全管理局，通过增加立法和执法，企业安全教育和技术推广服务，数据收集和分析以及研究和技术转让等手段，完成它的使命。

联邦汽车运输安全管理局的组织结构，主要包括：行政秘书，首席法律顾问，法规巡视官，民权事务处，通信处，执法和诉讼处，法规事务处，一般法律处，立法事务处，助理局长与首席安全官等重要行政与业务机构。

作为联邦政府有关汽车运输安全的主管机构，联邦运输安全管理局的中心任务是，通过阻止和预防客车和公共汽车撞车事故，挽救生命和减少伤亡事故。

实现联邦运输安全管理局有关安全的目标，确保国家运输系统的安全，是该机构的首要重点。

联邦运输安全管理局的具体任务包括：
①通过阻止和预防客车和公共汽车撞车事故，挽救生命和减少伤亡事故。

②履行运输部的职责和权力，对汽车运输企业安全有关问题加以规定。

③管理相关计划和法规工作，包括管理汽车运输企业安全有关的法律、发布和执行汽车运输企业安全有关的规章。

④执行汽车运输企业注册登记，限制和管制家居货物运输许可证。

⑤制定改进商用汽车、司机和运输企业安全的战略。

⑥检查商用汽车运输企业的档案和装备，调查企业事故及安全违章记录。

⑦执行研究、开发和技术转让活动，促进汽车运输企业运输计划，加强汽车运行和装备的安全。

⑧向各州提供拨款，协商采用和执行与联邦规章相协调的商用汽车安全法和规章。

(4)联邦公路交通安全管理局(NHTSA)
联邦公路交通安全管理局，作为隶属于美国运输部一个独立机构，根据1970年的公路安全法，于1970年5月建立。

联邦公路交通安全管理局的组织机构，主要包括：首席法律顾问办公室，民权办公室，公众与顾客事务办公室，行政主任，州和社区事务助理局长，安全性能标准助理局长，交通安全计划助理局长，安全保险助理局长，后勤助理局长，研究开发助理局长，计划和政策助理局长等重要行政与业务机构。

联邦公路交通安全管理局负责通过教育、研究、制定安全有关的标准及强制实施活动，拯救生命，防止由于道路交通事故引起的伤亡和经济损失。

联邦公路交通安全管理局的具体任务如下：
①解救人命，预防损伤，及降低交通事故引起的有关健康护理和其他经济成本。

开发、促进和执行各类有效的教育、工程和执法计划，杜绝可预防的灾难的发生。

②负责对汽车及其设备建立安全性能标准，并建立和执行汽车交通安全法规，包括：车辆防撞与抗撞性能标准，以及消费者保护标准，并提供给州和地方政府，使他们能够制定出有效的地方公路运输安全规划。

③调查与交通安全有关的缺陷，帮助州和地方社区减少酗酒司机的危害，促进安全带、儿童安全座椅和安全气囊的使用，建立和实施汽车防盗法规，向公众提供汽车安全方面的信息。

④履行运输部的职责和权力，对公路交通安全的各方面加以规定，包括汽车司机的条件，但不包括公路的交通安全设计。

⑤负责司机行为和安全关系的研究工作，以找出最有效的改善安全的方法。

(5)联邦公共交通管理局(FTA)
联邦公共交通管理局的组织结构，主要包括：10个计划办公室、10个地区办公室、5个大城市办公室以及曼哈顿下行街区恢复办公室等。

联邦公共交通管理局的使命是，通过领导工作、技术援助和财政资源，支持高品质的公共交通，确保个人的机动性及美国经济社会的活力。

为了履行这一使命，联邦公共交通管理局提出了下述愿景，即：引导美国实现高品质的公共交通，确保个人的机动性和社区的可居住性。

联邦公共交通管理局的首要任务，是提高公共交通的完好状态，随时应对可能发生的恐怖袭击事件。

它的主要职能是：帮助改善和开发城市公共交通的设施、
设备、技术和方法，鼓励规划和建立投资少、效率高的区域性城市公共交通系统；资助州和地方政府建立公共交通系统；鼓励私人企业参与地方公共交通运输。

(6)联邦海运管理局(MARAD)
海运管理局的组织结构，主要包括：局长办公室，首席法律顾问办公室，国会与公共事务办公室，行政事务助理局长，管理与信息服务办公室，政策与国际贸易助理局长，财务核准与货运优惠助理局长，国家安全助理局长，造船助理局长，港口综合运输业务和环境保护助理局长等10个重要行政与业务机构，以及5个地区办公室等。

海运管理局的使命是，发展美国海运业，支持国家经济和安全需要。

海运管理局促进和保持美国商船船队适当和均衡的发展，其载货能力除了满足美国对外贸易的大部分需要之外，还能适应本国国内水上贸易的要求。

美国商船在战时或者在国家紧急状态下，还可以用做海军和军事备用船舶。

此外，海运管理局还努力确保国家有足够的船舶建造和修理服务能力、高效率的港口、有效的水一陆综合运输系统以及国家船舶吨位总储备能力。

海运管理局的主要职能是通过对各种计划项目的管理来扶植美国商船队的发展和营运，并在紧急状态下组织和领导美国商船的活动。

(7)联邦铁路管理局(FRA)
联邦铁路管理局局长由总统任命，直接向部长报告工作。

目前，FRA是美国10个与多式联运有关的交通局之一，在正副局长下设有7个分部门／处：行政财务办公室，法律事务办公室，民事权利办公室，政策规划办公室，公共事务办公室，铁路发展办公室，铁路安全办公室。

联邦铁路管理局主要负责促进铁路运输安全和环境保护。

为了确保铁路运输的安全性，联邦铁路管理局雇用了专业安全检查人员监测铁路运营，使之符合强制性的联邦安全标准，这些标准包括轨道维护、检验标准和运营操作等等。

管理局还负责研究和通过试验来评估一些提高铁路安全和铁路系统的项目。

管理局还负责对公众进行铁路的安全性和危险性方面的教育工作。

其主要职能是颁发和实施铁路安全条例，管理铁路资助计划，进行铁路安全和国家铁路运输政策方面的研究和发展工作，加强政府对铁路运输的支持。

(8)联邦航空管理局
美国联邦航空局是美国监督和管理民用航空事业的政府机构。

联邦航空局的机构设置分总部、地区机构和地方机构三级。

总部设在华盛顿，是国家的行政立法机构，负责制定民用航空的政策、规划和颁布规章制度、处理国际民用航空事务、领导本系统各地区和地方机构的工作。

地区机构是管理本地区民用航空业务的工作机构，负责审查、颁发本地区民用航空领域内各种合格证件和技术业务人员执照，对所辖地方机构实行技术指导和管理。

在北美大陆的美国境内共划分为9个地区，各设地区办事处。

地方机构则是各种不同类型的民航基层管理设施，
如空中交通管制中心、飞行服务站、各种质量检查和标准审定办公室、航空保安机构等。

它们直接担负空中交通管制任务，为飞行提供导航服务，接受各种合格证的申请，监督和检查安全质量，参与调查飞行事故和违章事件，进行飞行现场的保安管理等。

美国联邦航空局的主要任务是保障民用航空的飞行安全，促进民航事业的发展，但不直接经营民航企业。

美国联邦航空局根据所制定的《联邦航空条例》直接实施空中交通管制，为民用航空产品颁发型号合格证、生产许可证和适航证，为航空运输企业颁发营业执照，为机场和各类航空设施颁发合格证等，在民用航空领域内对飞机的设计、生产、使用、维护以及空中运输、地面保障等进行全面的监督、控制和管理。

(9)研究与科技创新管理局(RITA)
研究与科技创新管理局根据2004年研究与专项改进法设立，它的前身是研究专项管理局。

该局是惟一得到授权管理综合运输方式的机构。

研究与科技创新管理局与其他专业管理局集中管理具体专业运输部门或方式不同，它将运输系统视为一个整体。

研究与科技创新管理局的业务机构，主要包括：研究、开发和技术管理处(副局长)，沃普国家运输系统中心(副局长和主任)，运输安全学会(主任)，运输统计局(副局长)，智能运输系统联合计划办公室(副局长和主任)，以及行政服务部门等。

研究与科技创新管理局主要致力于协调和管理整个运输部的研究、开发和技术工作，是运输部的一个综合性的科技管理机构。

研究与科技创新管理局作为综合科技管理者的具体职责是：
——对运输部的研究、开发和技术(重点项目)计划投资和活动，进行协调、推进和审查。

——支持和推进有关科技创新方面的研究、开发和技术改进工作，包括智能运输系统(ITS)。

——开展统计领域方面的综合研究，数据收集和分析，以及编制相关报表等工作。

——在运输领域及其相关领域，开展相应的教育和培训工作。

——执行沃普国家运输系统中心有关的各项任务等。

(10)圣劳伦斯河水道开发公司
该公司是运输部的一个职能机构，同时又是一个国有企业，财政自理，其收入来自水道通行费。

圣劳伦斯河水道开发公司负责五大湖和大西洋之间水道的开发、经营和维护工作，为商业和非商业船队建立一条安全、可靠和有效的通道。

该公司与加拿大圣劳伦斯河水道管理局合作，共同管理圣劳伦斯河水道的运输安全、船舶检验、交通管制、导航设施等。

由于五大湖地区的经济发展处于十分重要的地位，所以该公司也负责为各港口之间，运输企业和客户之间以及该地区各行业之间的互惠互利活动创造贸易机会。

(11)美国地面运输委员会
地面运输委员会(STB)的主要职责是制定美国州际间地面运输的法规(主要在铁路运输方面)，以保证提供有竞争力的、高效安全的运输服务来满足运输企业、客户和消费者的需要。

该机构还负责在地面运输经济法规方面进行广泛、适当、有秩序的改革，并负责提供一个有效的论坛来解决争议。

通过制定规则和案例分析，该委员会继续寻找分析典型和复杂问题的新的更好的办法，以便更迅速地做出公正的解决方案，减少由于失察所造成的损失。

STB拥有对运输业的绝大部分进行着经济控制的职权，包括铁路或汽车承运人、汽车货运经销商、水运承运人、货运运送者和某些管道等的管理，拥有对价格、分类、规定、路线、服务、设施、获得和取消的裁判权，但一些管道的费率和服务水平受美国联邦能源监管委员会的监管。

与ICC相比，STB在承运人经济运营中的作用大大减小，大量减少了对各种运输方式的经济管制，STB本着公正和效率原则对企业兼并、运输线路取得、运输线路结构等的管理。

三、美国地方交通行政管理体制
美国是联邦制国家，各个州都有自己独立的立法、司法和行政管理制度，州政府一级的交通运输管理都是根据州的有关法律规定的，因此，具体的做法各个州之间不尽相同。

但是，基本原则是一致的，也就是说，各州州长必须负责执行联邦政府有关交通运输法律中提出的各州的规定要求，同时根据州的法律任命一名州运输部长，并为履行有关法律规定的运输部长的责任、权力和义务而组织必要的工作人员成立有关的机构。

在1966年以前，大多数州的交通运输基础设施的建设和发展都是由若干个部门来管理，管理机构主要是按运输方式设置，很少有横向协调。

这与联邦运输部成立之前国家对交通运输的分散管理情况差不多。

1967年联邦运输部成立后，各州按联邦政府的模式逐步建立了州运输部，管理州一级公路、城市公共交通、铁路、水运和民航事务。

州运输部对各种运输方式的管理是不平衡的。

大多数州都以公路的建设和养护为主，很多州的运输部就是在州公路局的基础上成立的，因此对其他运输方式管得不多。

有些运输部的公共交通、铁路和民航部门的工作仅限于向州政府提供
咨询或作为联邦或州资金的转手或分配单位。

由于各州的情况不尽相同，各部的管理任务相差很大。

总的来讲，州运输部的主要职责是对各种运输方式的综合发展进行规划，管理联邦和州资金的使用，并具体负责计划、设计、施工、养护、安全、营运、以及车辆登记、司机发照等工作。

州以下的地方政府对交通运输的管理千差万别，没有统一的模式。

在公路方面，几乎所有的大交通量道路都由州公路部门管理，地方政府只管理一些交通量小、标准低的地方道路。

在机构上有的设正式的公路部门，有的由公共工程部门统管，相比之下，机场、港口和公共交通一般由地方政府而不是州政府管理。

此类管理机构或者设在市政府内，或者单独设置，例如各种管理当局。

对在州内从事运输的企业管理因州而异，但一般是由独立的管理委员会负责。

委员会的成员有的是选举产生，有的是州长任命。

管理机构的名称也各有不同，如佐治亚州的叫公共服务委员会，伊利诺斯州的叫商务委员会，而德克萨斯州的叫铁路委员会等。

四、美国交通行政管理体制的特点
1.实行综合管理体制，相关管理机构各司其责
美国的交通运输行政管理体制，从总体来说，是一种集中统一的管理体制。

美国将铁路、公路、水运、航空、管道等五种运输方式统一归口，实行综合管理。

这种综合管理模式，对不同运输方式之间的衔接起到了有效的协调作用，促进了美国多式联运和物流业的发展。

从横向来说，美国的运输管理机构分六部分，这些机构相互依存，相互配合，共同构成一个有机的整体。

一是隶属于政府的联邦运输部，二是隶属于国会的联邦海事委员会(FMC)和交通安全管理委员会等机构；三是民间组织，即各种类型的协会、联合会等，它们在行业管理中发挥着积极有效的作用。

此外，从战备管理的角度，有海岸警卫队和陆军工程兵团；从环境保护的角度，有美国联邦环境署；而从征收关税的角度，有美国海关参与运输管理。

2.实行中央和地方的分级管理
从纵向来讲，美国交通运输实行中央和地方的分级管理。

美国国会关于运输部的法令中明确指出，设立运输部的目的是为了把联邦政府对于水、陆、空交通的管理职能由过去的分散管理转为统一管理，以保证政府对各种运输方式的发展进行统一规划、组织、协调和强化管理效能，其主要工作是制订运输政策、确保运输安全及负责对各种运输方式的扶持计划。

虽然各州也按美国运输部的模式成了州运输部或交通管理委员会，统一管理州一级的公路、城市公共交通、铁路、水运和航空事务。

但由于美国是联邦制国家，各州有很大的权力，尤其是立法权。

州、市地方交通主管部门享有充分的自主权，它们可以根据本地的实际情况，制定相应的政策。

运输部门上下级之间没有隶属关系，也不要求设置对应的内设机构，州、县运输主管部门与联邦运输部独立平行，各级交通主管部门职责明晰，。