我国基层群众自治制度的形成和发展

我国基层群众自治制度的形成和发展

作者：本刊特约记者

来源：《百年潮》2011年第11期

1982年通过的宪法规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。1987年11月全国人大常委会通过了村民委员会组织法（试行），把宪法所确立的村民自治原则具体化。它和1954年全国人大常委会制定城市居民委员会组织条例相配套，标志着我国基层群众自治制度的形成。实行基层群众自治，办好村民委员会和居民委员会，是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变传统习惯，实现人民当家做主，具有重大深远意义。

村民委员会是农民群众的伟大创造

记者：1982年宪法规定，居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织。这是1954年、1975年、1978年宪法中都没有的。请您谈谈1982年修改宪法时对此是怎样考虑决定的？

王汉斌：在宪法中规定基层群众性自治组织的地位和作用，这的确是1982年宪法第一次作出的。但是，通过群众自治，实行基层直接民主，不是1982年才提出来的。早在新中国成立初期建立城市居民委员会的时候，就提出了这个问题。当时，一些城市的基层相继建立了居民委员会，协助新生的人民政权开展工作，并且办理群众自己的事情。群众的这一创造引起彭真同志的重视。他对北京市和其他一些城市有关居民委员会的情况进行调查研究，认为这是基层民主的一种好形式。1953年6月8日，彭真同志在给毛泽东主席并中共中央的报告中说：我们搜集了各城市的材料和意见加以研究后认为：“街道居民委员会的组织是需要建立的。它的性质是群众自治组织，不是政权组织。它的任务，主要是把工厂、商店和机关、学校以外的居民组织起来，在居民自愿原则下，办理有关居民的共同福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见。居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或其派出机关的统一指导下进行工作，但它在组织上并不是基层政权的‘腿’，不应交付很多事情给它办。”毛泽东主席主持中央政治局会议，讨论并同意了彭真同志这个报告。1954年12月，全国人大常委会通过城市居民委员会组织条例，将城市基层居民自治制度确定下来。

记者：城市居民自治是基层群众自治的起步，后来又如何在农村基层实行村民自治的呢？

王汉斌：在广大农村基层如何保障群众直接行使民主权利、依法自己管理自己的事情，在相当长的时间内没有找到恰当的形式。解放初，农村基层设立了村公所，作为乡政府的派出机

构。农业合作社建立不久，就搞公社化运动，实行政社合一的体制，公社（大致是乡的规模）、生产大队（大致是行政村）都是集行政和生产经营于一身，一切活动都是自上而下地下命令和布置，农民没有多少自主权。这种体制既阻碍了农村民主政治建设，又束缚了农村经济的发展。“文化大革命”中实行的所谓“大民主”，实际上从上到下都没有民主。

党的十一届三中全会后，农村普遍实行家庭联产承包责任制，“三级所有、队为基础”的政社合一体制逐步瓦解。这一变革，极大地调动了广大农民的生产积极性，促进了农村生产力的迅速发展。同时，农民在拥有生产经营自主权后，更加关注切身利益，关注村务管理，关注干部行为，反映出一种强烈的参与意识。在这种形势下，由谁来负责原来生产大队、生产队所承担的公共事务和公益事业，由谁来民主、公正地实施村务管理，成为广大农村普遍存在和急需解决的问题。这时，广西等一些地方的农民自发地组织起来，建立了“村民委员会”、“村民自治会”一类组织，民主推选负责人，办理本村的公共事务和公益事业。彭真同志得知这一情况后，立即派法制委员会的干部到广西宜山、罗城两个县的农村调查，并同民政部等有关方面负责人一道多次听取汇报，共同总结经验。他认为，这种组织形式尽管还不完善，但它是符合中国国情、应运而生的新事物，代表了现阶段农民的民主要求，应当予以肯定和支持。他向党中央写了报告，得到中央的同意，把村民委员会和居民委员会作为基层群众性自治组织写入宪法。彭真同志在关于宪法修改草案的说明中指出：居民委员会、村民委员会是我国长期行之有效的重要组织形式。实践证明，搞得好的地方，它在调解民间纠纷、维护社会秩序、办好公共事务和公益事业、搞好卫生等方面都起了很大作用。将它列入宪法修改草案，规定它是基层群众自治性组织，对社会主义民主政治建设具有重大意义。

记者：在基层实行群众自治，对于建设社会主义民主政治有什么重要意义？

王汉斌：我认为，建立健全基层群众自治组织，由群众自己管理自己的事情，这是发展社会主义民主的一项基本建设，也是改变基层政权包揽事务过多的一项重要措施。它对扫除封建思想的影响，实现人民当家做主，有重要深远意义。

关于村民委员会与乡镇政府的关系

记者：1987年制定村民委员会组织法（试行）时，据说意见分歧较大，争论的最大问题是什么？

王汉斌：争论的最大问题是村民委员会同乡、镇政府的关系问题。宪法规定，村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。因此，起草、制定这个法从一开始就遇到这个问题。民政部起草的村民委员会组织条例草案规定：村民委员会在乡政府指导下进行工作。就是说，乡政府同村委会是“指导关系”。当时，我们研究认为，说是“指导关系”恐怕也有点问题，容易把村

民委员会变成乡政府的“腿”。我们提出，乡政府与村民委员会之间是相互配合的关系。用的是“相互配合”这样的话，比用“指导关系”更能体现村委会的自治性质和作用。

全国人大常委会审议时，对村民委员会同乡政府是什么关系争论很大。许多同志不赞成草案中关于“指导关系”的规定，认为应改为“领导关系”。在联组会讨论时，彭真同志让我讲一讲为什么是相互配合的关系。我准备了一个长篇发言。当时主持会议的同志没让我先讲，等到大家都讲得差不多了，才说你讲吧。可是没时间了，我就没有发言。联组会讨论的结果，没有取得一致意见。彭真同志提出：村民委员会涉及8亿农民切身利益，这个法只是由人大常委会通过不太好，应提到代表大会上审议通过。这个动议得到委员长会议和多数常委会委员的赞同，将审议村民委员会组织条例草案列入六届全国人大五次会议的议程。

记者：提到代表大会审议后，情况怎么样？

王汉斌：提到大会审议后，争论就更厉害了。各代表团的党政领导同志纷纷要求将乡政府与村民委员会的关系改为“领导关系”，好像没有听到多少赞成“指导关系”的意见。彭真同志就耐心地做工作。在1987年4月4日的主席团会议上，他讲了一段分量不寻常的话：我们这样一个社会主义国家，还没有一个农民自下而上的自治组织。人家说我们是警察国家。我们应当把村民组织起来，这是人民当家做主的一个基本的方面。彭冲同志补充说：争论的实质，是要不要坚持宪法原则的问题。村委会不是基层政权的“腿”，但它可以是党和政府联系群众的桥梁和纽带，这是宪法定的。我们现在已经有57个法律，但8亿农民还没有一个自己的自治法，这是一个缺憾。这里面除了一些实际困难外，主要是一些同志对群众自治不积极。

主席团会后，彭真同志又留下主席团常务主席开了一个短会。他说：根据宪法第111条，村委会是自治组织，不是一级政权。现在有三四百名代表不同意，要让它当“腿”。我认为，我们应当坚持宪法的规定。作为一个社会主义国家，对人民连一点自治权也不给，就是一味地从上面往下布置，干这个，干那个，从长远看这是不行的。战争时期，我们不是向人民下命令，取得政权后，我们民主作风越来越差。对群众不能强迫命令，乡、村干部要养成这个作风不容易。8亿农民自治了，民主就形成习惯了，这是长治久安的基础。十几位常务主席都同意彭真同志的意见，决定召开一次代表团团长会议，就基层自治这个最根本的问题统一思想。

4月6日上午，在人民大会堂西大厅召开各代表团团长座谈会，彭真同志到会听取意见。彭冲同志主持会议并作简短说明。他说：常务主席一致的意见是，还是要坚持按宪法办事，坚持群众性自治组织的性质。村委会不是乡政府的一条腿，不是乡的下一级政权组织。会上，有13个代表团团长或者副团长发言，多数同志还是主张将乡政府同村委会的关系由“指导”改为“领导”。他们担心村委会不做乡政府的“腿”会影响工作，国家下达的任务无法完成。

当天晚上，彭真同志找一些人来研究怎么办？我记得有王任重、张友渔同志，还有姚依林等同志。大家都说，会上反对的意见那么强烈，我们还坚持不坚持？连王任重同志也讲，都不