关于街道管理体制改革的综述

关于街道管理体制改革的综述

——谢钰源

摘要：街道办事处处于我国政权体系的最终端，是连接政府和社区的桥梁，在基层管理和社区建设的过程中起着举足轻重的作用。但是随着我国进入转型期，街道办事处这种原有的基层政权体制逐渐显现出其自有的问题——职能超载、职权受限和地位尴尬等。因此，街道管理体制改革势在必行。本文主要对我国现有的街道管理体制改革的路径进行探讨与分析，研究各大专家学者的论点并进行概括总结。

关键词：街道办事处基层政权街道管理体制改革

随着我国从计划经济体制到社会主义市场经济体制的过渡，单位制的运行基础不复存在。我城市基层管理体制由原来的“单位制”为主、“街居制”为辅，转变成街居制的为主导。街道办事处这个市辖区政府的派出机关，在城市基层管理中发挥着核心作用。但经过几十年的发展，街居制的局限性日益凸显。同时，随着改革开放的深入，居民的民主自治意识不断提高。这促使街道管理体制改革成为社会发展的要求。

一、探索阶段的街道改革模式

从二十世纪九十年代开始，国内越来越多的城市开始了街道管理体制改革的进程。围绕街道办事处权能与体制改革问题,学术界提出了多种不同的探讨。在国内比较盛行的认识大概有以下五种观点:一是主张把街道办事处建成一级地方政府,实现三级政府三级管理的城市管理体制;二是主张维持街道办事处派出机构的性质,把重点放在改革和完善现行街道管理体制,以及简政放权、理顺关系、强化职能上面;三是主张把街道办事处变成政权实体,把区一级变成派出机构;四是主张取消街道办事处,把区的管辖范围划小,由区直接指导居民委员会,实行二级政权二级管理体制;五是主张因地制宜,分类管理,不搞一刀切,实行多元化的城市管理体制。1在实践过程中，主要形成了两大较为可行的路径，一个是行政向导的管理模式，另一种是自治向导的管理模式2。

（一）、行政向导的管理模式

行政向导的管理模式，它是通过政府职能的扩张延伸，强化基层的功能，运用政府及其1孙文平，论城市基层政权的管理与创新，资治文摘·管理版，2009.03

2创新基层政权管理体制探索自治导向的社区建设新路子，厦门社区建设网，2006-04-02

所控制的资源进行自上而下的社会整合，并形成“新政府社会”的一种运作模式。3典型例子是上海的“两级政府、三级管理”。其核心是推动市、区两级政府及有关职能部门的权力下放和分权,以街道办事处为主体,强化政府在街道层面即第三级的行政权力和行政职能。主要做法是：1、权力下放，把区政府及其职能部门的许多权限以及财权逐步下放到街道办事处。

2、按照“条块结合、以块为主”的方针,加强街道办事处的综合管理和协调管理的权力与职能。

3、按政企、政事、政社分开原则,将区政府和街道办事处原来承担的一些社会服务性、经营性的事项,分别划归各专业服务机构和资产经营机构来管理。

4、组建了由居民代表和单位代表组成的街道居民代表会议,对社区性的重要事项进行沟通和协商,听取意见和建议,接受监督。4

（二）、自治向导模式

自治向导模式，就是通过政府下放权力，培育社区自治组织，强化社区自治功能，动员社会各种力量参与社会整合，并形成“社区制”社会的一种建设模式。5

1、街道与社区共生——江汉模式

武汉市江汉区政府探索建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。6主要做法是：（1）、理顺关系，街道办事处与居委会的关系由原来的领导与被领导的关系转变成指导与协助、服务与监督的关系。（2）、重新界定街道各行政部门与社区组织的职能，实现了街道办事处职责到位和社区组织职责归位。（3）、界定自治权，收缩“街道办”对社区的行政控制，对“居委会”落实人事权、资金支配权和资产管理权。（4）、建立了每年由社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。7

2、撤街道、强社区——南京白下区模式

南京市白下区淮海街道管理体制改革的创新之处体现在：在全国第一个撤销了街道办事处，打破了传统的城市管理模式，推动了政府职能转变。其改革的总体思路是：理顺一个关系,坚持两个依法，实现两个归位,通过强化社区自治功能，最终实现对社会的有效管理。具体做法：（1）、建立淮海路地区党工委，监督政务活动，支持和保障社区自治。（2）、建立社区

3创新基层政权管理体制探索自治导向的社区建设新路子，厦门社区建设网，2006-04-02

4蒋奇主编，《社区建设与管理》，北京：北京大学出版社，第55-56页

陈家喜刘军，街道办事处:历史变迁与改革趋向，城市问题，2002 年第6 期

何海兵，中国的城市“街道”管理体制改革与社区发展，当代中国研究，2006年第1期

5创新基层政权管理体制探索自治导向的社区建设新路子，厦门社区建设网，2006-04-02

6何海兵，中国的城市“街道”管理体制改革与社区发展，当代中国研究，2006年第1期

7陈伟东，社区治理模式——武汉市江汉区社区建设目标模式、制度创新及可行性，中国民政学院学报

行政事务受理中心（3）、街道职能全面移交，撤销街道办事处。（4）、重点推进社区工作社会化,培育和发展专业性社会工作机构。相应地建立了“一站”、“一中心”。8

3、典型社区制——百步亭模式

在社区管理体制上百步亭花园社区作了大胆尝试和创新，形成了“一个中心，两层网络”的管理体制。“一个中心”是指社区党委会领导下的社区管理委员会，帮助社区协调社区内部组织机构与政府职能部门、执法部门关系,使其结成一种利益共同体, “两层网络”一层是以开发公司为主体，以追求“理性利润”为基本原则,负责社区的住宅开发、环境建设、公益性设施投资等事务。另一层,是以物业公司为主体，融商业性服务、福利性服务、家政服务和社会公益性服务于一体。9百步亭和谐社区机制创新，新就新在以下三个方面：1、新在有一个健全的自治组织网络，为社区居民广泛参与搭建了一个广阔的互动平台。2、新在有一个规范的议事与决策程序，保证社区管理更加民主和科学。3、三、新在有一个畅通的民意表达渠道，始终维护居民在社区中的主人翁地位。10

二、城市基层管理体制改革的思路

在我国，城市基层管理体制的基本内容主要包括三个方面：一是城市法定基层组织管理权限划分的制度；二是法定基层组织体系；三是基层政权机关与社区自治组织之间的模式。11要对城市基层管理体制进行改革，首先必须深入探讨以上三方面存在的问题，然后才能对症下药。经过多年的调查研究，国内许多学者整理出改革的思路。

彭潇认为：城市基层管理体制改革是个系统的工程，其改革的方向撤销街道办事处。在撤销条件还没成熟前，必须做以下工作：1、理顺街道办事处和居委会的关系，要求政府部门和街道不再对社区进行各种考核评比，由行政指令变为服务指导，使部门和街道的工作由社区评议，社区居委会工作由所在社区成员评议。2、要弱化街道办事处的经济工作职能，进一步完善其公共服务职能。3、循序渐进推动行政层级扁平化改革，一方面坚持综合配套，上下联动，整体推进，选取合适的社区进行试点；另一方面要坚持加强基层党组织建设，建立适应新体制框架的运行机制，加快社区行政事务受理中心、社会工作站与社区服务中心等机构

8王鲁沛，马恩兵，撤消街道办事处强化社区自治职能——南京市白下区街道管理体制改革的调查，唯实，2003 年第2 期9张秀生，百步亭花园社区的建设与管理体制，学习与实践，2002年第5期

湖北省精神文明建设委员会武汉市精神文明建设指导委员会联合调查组，创新社区模式建设温馨家园——关于武汉市江岸区百步亭社区的调查，湖北社会科学，2003.9

10百步亭和谐社区机制有“三新”，，2007年06月19日

11蒋奇主编，《社区建设与管理》，北京：北京大学出版社，第53页