美国铁路的历史沿革与管制变迁

国外铁路

美国铁路的历史沿革与管制变迁

孟祥春

(铁道部党校,北京100088)

[中图分类号]F531 9[文献标识码]A[文章编号]1006 8279(2008)03 0056 02

美国是世界上最早修建铁路的国家之一,也是当今铁路最为发达的国家之一。作为重要的交通基础设施,铁路成为推动美国现代化的重要先行力量,是美国历史和美国经济发展的重要体现。对美国铁路的历史沿革及管制变迁进行回顾,对于探究铁路发展及管制规律,把握未来铁路改革和发展方向具有重要的借鉴意义。

一、美国铁路的历史沿革

美国铁路178年的发展历史,可以划分为四个阶段。

(一)美国铁路的早期发展

1830年到1865年南北战争结束,是美国铁路的早期发展时期。美国的第一条铁路是从巴尔的摩到俄亥俄的13英里(1英里=1 609公里)铁路,于1828年开始铺设, 1830年建成通车。美国铁路早期的发展十分迅猛,南北战争爆发时,美国大陆有3万英里的铁路线纵横交错。

作为一种新型的交通运输方式,铁路对美国经济产生了直接和迅速的影响。相比之前出现的运河,铁路的效率更高,所受的地理、气候条件限制更少,运输成本大大降低,为矿产品、木材、农产品的运输提供了新的途径。铁路把无数小规模的地方经济联系在一起,使越来越多的产品实现了规模化生产。铁路对于钢材、机车、车辆和煤炭的巨大需求推动了人类历史上第一批重工业企业的发展。同时,铁路建设的巨额资金需求也对美国资本市场的发展产生了巨大的推动作用。

(二)美国铁路发展的黄金时期

从1865年~1916年,铁路进入发展的黄金时期。促进铁路大发展的原因主要在于:南北战争之后,美国迅速从一个农业国向工业国转变。产业结构的变化,凸显了铁路运输的巨大优势,同时,政府通过赠予土地等优惠政策鼓励铁路发展。19世纪60年代美国铁路兴建速度开始迅速加快,到1916年,美国铁路营业里程达到历史上的最高峰25 4万英里,超过当时世界其他各国铁路里程的总和,铁路成为国家最重要的交通基础设施。1916年,美国铁路货运周转量占整个交通运输周转量的份额达到77%,而客运周转量则达到98%。

(三)美国铁路逐渐步入衰退

1916年以后到20世纪70年代末,美国铁路处于衰退期。导致铁路从大发展的顶峰逐渐步入衰退,以至走向破产崩溃边缘的主要原因:一是严格、僵化的政府管制。从1887年开始,为了打破铁路的垄断局面,国家逐渐对铁路实行了减少投资、冻结运价、限制企业合并、分立和废弃等严格的管制措施,使铁路在开放通路权、拓展新业务、放弃亏损线路、整合资源等方面存在诸多障碍。二是20世纪30年代的大萧条以及第二次世界大战,严重地打击了美国铁路产业。从1928年到1933年,铁路产业的收益下降了50%;到1937年,超过7万英里的铁路处于破产管理之中;经过二战,到1949年,铁路运量已在二战前的水平上下降了44%。三是多种运输方式兴起对铁路的替代性竞争。20世纪30年代以后,在政府的资助下,后来居上的高速公路、航空等运输方式迅速发展,与铁路形成了激烈的竞争,到20世纪50~60年代,运输市场竞争白热化。过度的政府管制、经济的萧条和运输市场的竞争使铁路的经营管理日趋僵化,竞争力严重削弱,财务状况恶化,铁路从发展的鼎盛时期逐渐走向了大滑坡。到20世纪70年代末,已经有25%的铁路企业破产,美国铁路处于崩溃的边缘。

(四)美国铁路重新走向复兴

自1980年以来,以!斯塔格斯法∀(Stag ger s)的颁布为标志,美国铁路开始走向复兴。铁路企业的大量破产对经济社会生活带来诸多不利影响以及能源和环境保护问题的日渐突出,使得铁路的发展重新受到重视。1980年,美国国会通过了!斯塔格斯法∀,给予铁路行业在资产重组、业务选择、价格制定等方面一定程度的自由,把市场竞争作为铁路经营策略选择的最有效调节因素。通过一系列放松管制的政策,铁路行业竞争能力得到提高,经济效益显著提高,铁路开始走向复兴。特别是进入21世纪以来,全球市场的变化以及不断上涨的油价刺激了铁路的繁荣。2006年,美国铁路货运实现运营收益540亿美元,以货运吨英里计算,铁路的市场占有率达到了40%。除货运以外,铁路客运量也在增长,2007年,美国铁路客运人数比2006年增加6%,实现了连续第五年增长。

目前,美国铁路的营业里程为141144英里。铁路公司在经营方面实行客货分运,城际间客运业务完全交由美国铁

路客运公司(Amtrak)运营。货运则由多家私有货运公司来完成,截止到2006年底,美国拥有货运公司559家,其中年营业收入在3 468亿美元以上的一级铁路公司为7家。

二、美国铁路的管制变迁

对铁路进行有效监管,确保公平竞争,促进铁路产业健康发展以及防止垄断损害公众利是政府的重要职责,铁路运输管制是铁路产业运营中的一项重要特征。美国政府对铁路行业的管制经历了一个从严格管制到放松管制并形成适度、有效监管体系的变迁过程。

(一)美国铁路管制与放松管制的演变过程

在1870年以前,美国运输市场基本上是处于开放的自由竞争阶段,政府很少对运输市场进行管制。19世纪中叶,众多铁路公司为了避免过度竞争造成的损失,采取组成托拉斯等方式,限制竞争,谋求垄断。最为严重的是铁路实行严格的价格歧视,人与人之间、地区之间、商品之间存在严重的不公平待遇,直接损害了公众利益,导致强烈不满。为此,美国政府于1887年颁布!管制商务法∀,成立了州际商务委员会(ICC),开始对对铁路进行管制,铁路成为美国第一个受到联邦全面管制的产业。

美国政府对铁路的管制有一个逐步加强的过程。在!管制商务法∀实施的最初一段时间内并未得到有效执行,为了纠正!管制商务法∀的缺陷和不适宜之处,1920年之前,国会又颁布了一系列法令加强ICC的权利,使得ICC 真正有效地控制了铁路事务。ICC要求铁路公司公布对任何人通用的运价,而且不能背离这一运价;对货运的直达线路和联运运价进行限制。管制政策还规定,铁路公司要遵循严格的退市制度,即使是经营亏损,也不能放弃∃与公共利益有关的%铁路线路和客运服务。这些规定对于抑制铁路垄断带来的各种弊端,维护公众利益起到了一定的积极作用。但是,铁路管制政策并没有随着经济的发展和运输市场竞争形势而及时做出调整,严格的管制使铁路经营僵化,竞争力严重下降,到20世纪70年代,美国铁路处于严重衰退的地步。

面对严峻形势,20世纪70年代后期,美国政府逐步调整监管政策,放松对铁路的管制。1976年,国会通过了!铁路复兴和规制改革法∀(4R法案),部分放松对铁路的管制。而1980年通过的!斯塔格斯法∀是放松管制的根本性标志,其主要内容:一是放松对铁路公司资产重组的管制,不再要求铁路公司继续经营亏损的线路;二是扩大了铁路公司定价范围,规定铁路公司可以实行合同运价,允许对大货主实行优惠运价,以利于铁路公司开展营销,建立长期稳定的业务关系。

进入20世纪90年,铁路管制政策进一步改革。1995年,ICC被撤销,并于1996年1月1日,组建地面运输委员会(Surface T ranspo rtat ion Bo ard,ST B)接替其工作。同时,对铁路的监管范围、内容进行重新界定和调整。ST B是一个独立监管机构,由美国民主党、共和党两党成员组成,直接向总统负责,与运输部没有直接隶属关系。美国政府放松管制的政策,反映了铁路经营发展的客观需要,推动了20世纪80年代以来铁路公司的兼并、重组和改革,促进了铁路行业的复兴。

(二)美国政府对铁路行业管制现状:适度、有效的监管体系

通过放松管制的改革,美国政府构建了对铁路行业进行适度管制的有效监管体系。目前,美国政府对铁路行业的监管着重于经济监管和安全监管。

1 美国政府对铁路的经济监管

经济监管主要由ST B承担。美国政府对铁路的经济监管主要涉及以下内容:负责审批铁路公司的联合、兼并等事宜;运价管制,如核定铁路公司的运价是否合理并受理有关运价问题的投诉等;监督各铁路公司枢纽、线路及相关设施的公平开放;审批铁路公司提出的新建或废弃线路申请。

目前,美国政府对铁路行业经济监管的重点主要有两个方面:

一是对铁路公司兼并重组进行监管,以确保铁路公司的竞争。在美国一级铁路公司经过兼并重组,规模越来越大的情况下,通过对并购重组进行监管,防止垄断发生,以保持铁路业内的适度竞争就成为监管的主要任务之一。2001年6月11日,ST B颁发了新的兼并规则,要求任何新的兼并,其申请方必须说明兼并是否有利于公共利益,如何强化竞争,如果横跨北美大陆的铁路兼并,申请人还必须说明所有权问题和政府限制问题。

二是重点监管铁路运价的合理性。判断运价是否合理的主要依据是铁路运价高限不能超过长期可变成本的185%,低限不能低于长期可变成本。同时,规定铁路公司可以与货主自由谈判合同运价,但必须有公布的公共运价。ST B对于铁路运价的管制不仅仅强调维护货主利益,同时也强调保持铁路公司合理的赢利水平。

2 美国政府对铁路的安全监管

美国铁路对安全十分重视,把它作为参与市场竞争的首要前提条件。美国政府铁路安全监管采取行业主管部门直接监管方式,主要由隶属于运输部的联邦铁路署(FR A)负责。联邦铁路署侧重于铁路安全立法提议草案的拟定、规章制度的制定、安全运行的监督、噪声污染等技术方面的管制和事故的调查处理。

联邦铁道署安全办公室具体负责全美铁路行业的安全促进和管理工作。安全办公室在全国设有8个地区安全监察部,有415个安全巡视员,培养和认证了州一级的安全监察员约160人。主要采用日常抽查和轨检车检测方式,对铁路基础设施、设备、列车运营状况及危险货物运输的安全保障情况进行检查并参与事故调查。

(作者系铁道部党校科研所副教授)

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