我国农业政策性银行的开发性金融转型

我国农业政策性银行的开发性金融转型本文通过对中国农业发展银行的发展现状进行分析，指出其政策性与金融性的关系失衡，导致职能定位不当，机制缺损。

研究目前对该行转型目标的各种观点，并着重介绍了转型开发性金融机构的主流趋势，分析其对中国农业发展银行的适用性，以及基于开发性金融转型的发展之路。

中国农业发展银行是直属国务院领导的我国唯一的一家农业政策性银行，1994年11月挂牌成立。

主要职责是按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。

随着社会主义新农村建设的全面推进和农村金融体制改革的不断深化，中国农业发展银行进入重要发展机遇期。

一、我国农发行业务发展现状
2004年以来，农发行进入了业务转轨与扩展阶段，开始逐步向全面市场化过渡。

农发行在单一政策性贷款业务的基础上，发展了准政策性贷款业务及商业性贷款业务，业务范围从粮棉流通领域，逐步扩展到全面支持粮棉生产、流通和加工领域，甚至农村基础设施建设、农业综合开发和农业小企业等领域，大力发展中间业务，逐步形成以粮棉油收购贷款业务为主体，以农业产业化经营和农村中长期贷款业务为两翼，以中间业务为补充的“一体两翼”的业务发展格局。

随着业务范围的不断扩展，农发行的信贷总量快速扩大。

2004
年末，农发行贷款余额为7189.84亿元，2011年末增加到18755.50亿元，年均增长16%以上，占全部金融机构涉农贷款余额的14.2%。

农发行全力做好粮棉油收储信贷工作，2005—2010年，累计投放粮棉油收购贷款18275亿元，每年支持收购的粮食占商品量的60%左右、棉花占总产量的50%左右。

大力支持农村基础设施建设，从2007年业务开办以来，三年时间贷款余额达4682亿元，年均增长120%。

积极支持农业产业化经营，2005—2010年累放贷款4968亿元，支持龙头和加工企业7673个，提高了农业产业化经营水平和农业整体经济效益，促进了现代农业的发展。

自信贷业务领域放宽以来，农发行的经营业绩实现了重大跨越，营利能力不断提高，经营利润大幅增长。

2004年其经营利润为24亿元，2010年达到209.6亿元，增长了7.7倍，6年累计实现经营利润848.04亿元，缴纳营业税及附加244.9亿元，成本收入比28.1%，保持同业较低水平。

经营业绩的日益提高，说明农发行逐步走上了良性发展轨道。

二、我国农业政策银行的机制缺损
第一，“三农”问题呕待解决，金融支农缺口巨大。

我国是农业生产大国和人口大国，农业、农村、农民问题关系到改革开放和现代化建
设的全局，党的“十六届五中全会”明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，党
中央国务院坚持把解决“三农”问题作为各项工作的重中之重。

但从目前来看，我国农业
和农村发展所得到的金融支持还远远不够。

第二，法律依据缺失。

2004年以后，农发行陆续获准办理农业产业化、农业综合开发等商业性贷款，商业性贷款比重逐年扩大，商业性职能在不断加强，但政策性职能作用的发挥未有明显改观。

长期以来，农发行一直没有建立对政策性与商业性业务进行区分与考核评价的规范性制度
与办法，在操作过程中存在混同与交叉，在实践中对经营业务的政策性和商业性也无法有效控制。

而农发行自成立后，关于农业政策性银行的立法至今没有提上日程，目前尚无专司农业政策性金融机构的法律法规。

现行的金融法律法规不能完全概括和解决政策性金融机构的性质和定位问题，其经营范围、运行机制和违规处罚等一直游离于专门立法之外，制约着农业政策性金融的健康发展。

第三，职能分工不明确，市场定位不清。

政策性金融区别于商业性金融最大的特点在于非营利性和非竞争性。

政策性金融不以盈利为唯一目的，实行保本微利经营，不与商业性金融竞争，严格规范地执行国家政策，体现政府意图。

政策性农业银行、农村信用社和农业发展银行在农业经济发展中分别承担着商业性支农职能和政策性支农职能。

从实际情况看，三者间的职能分工存在错位的现象。

农业银行于1995年被界定为国有商业银行，市场定位发生了重大变化，业务范围已与其他国有商业银行无异，竞争的视角也从农村转向城市，从农业转向工商业，但仍肩负一定的政策性金融业务。

而中国农业发展银行作为国家唯一的农
业政策性银行却成为“专司粮棉油收购资金封闭管理”的机构，业务单一。

而且原来归属于农业发展银行其后又重新划转到农业银行、农村信用社的政策性金融业务，有些被选择性地执行，如农业产业化、农业基础设施建设，有利可图的就去做；有些被长期冻结，如专项贷款；有些业务成为转移呆坏账的工具。

这些现状维持至今仍未打破，这就给我们提出一个值得深思的问题，即农业发展银行的市场定位问题。

三、关于政策性银行转型目标的确立
政策性银行向开发性金融机构转型是一个主流的趋势。

周小川指出，政策性银行转变为有竞争力的开发性金融机构，在提供国家财力许可的金融性服务的同时，可以更好地为包括西部地区在内的产业结构调整、基础设施建设和实施走出去战略提供持久的金融服务。

“开发性金融”一方面是从事政策性非盈利业务来弥补“市场失灵”的缺陷，另一方面，是开展商业性盈利活动避免“政府失灵”，使银行自身实现可持续发展。

第一，开发性金融的内涵与中国农业发展银行的适用性。

开发性金融是介于商业性金融与政策性金融之间的一种金融形态，它是指具有政府赋权法定国家信用的金融机构，以市场业绩为支柱，通过融资推动制度建设和市场建设，以实现政府特定经济和社会发展目标的资金融通方式。

传统政策性金融更多地强调财政融资，基本是以财政补贴或财政承担损失为中心的，主要任务是缓解物质“瓶颈”，规模和作用有限。

而开发性金融更多地体现市场建
设和市场融资，强调国家信用和市场业绩的统一，贯彻国家政策，实现政府目标。

开发性金融的内涵特点使得中国农业发展银行具有内生的适用性：
首先，开发性金融的行为主体是具有政府赋权法定国家信用的金融机构，国家信用是开发性金融的基础。

作为政策性金融机构，中国农业发展银行的资本金由国家提供，并拥有国家赋予的发行金融债券的特许权，享有准主权级的国家信用，完全可以将其运用到资本市场、债券市场变成筹资能力，把金融机构的短期存款和社会资金转化成长期资金，对国家重点发展的产业、行业和区域，提供贷款支持，发挥资金导向作用。

其次，开发性金融以市场业绩为支柱。

开发性金融追求良好的市场业绩，以市场业绩维护和增强国家信用，实现开发性资金的良性循环和金融机构的可持续发展，这是其与仅仅追求保本微利的传统政策性金融的最大区别。

再次，开发性金融采用以融资推动制度建设和市场建设的运作模式。

开发性金融不仅仅引导资本投向，对特定项目提供资金支持，作为政府和市场之间的桥梁与纽带，还充分发挥着国家信用的高能量和建设市场的优势，直接参与市场培育和制度建设，弥补制度缺损和市场失灵，以实现政府特定经济和社会发展目标。

最后，开发性金融以实现政府特定经济和社会发展目标为自身的经营目标。

开发性金融是适应制度落后和市场失灵，为维护国家金融安全、增强经济竞争力而出现的一种资金融通方式。

农发行是
要追求自身市场业绩，但其绝不是单纯以利润最大化为目标，而是为贯彻、配合政府政策意图，在农业领域内充当政府进行宏观经济管理的工具，引导社会资金投向政府鼓励发展的“三农”领域，用制度建设和市场开发的方法实现政府的发展目标。

第二，基于开发性金融转型的发展之路。

加强农业开发性金融法律支持体系建设。

要尽快出台《中国农业发展银行条例》或制定《农业政策性/开发性银行法》，从法律上明确中国农业发展银行的法律地位、功能作用、经营目标、业务范围、管理方式、筹资机制、以及利益补偿机制等内容，明确界定农发行与政府、财政、中央银行、以及银行业监管机构等外部主体的关系。

要从我国的基本国情出发，制定有别于商业银行、符合我国农业发展特点以及开发性金融基本理论的监管和考核评价办法，严格规范农发行的经营行为，促进对农发行的依法运营与监管。

进行差别监管。

农发行作为政策性银行，国家没有建立有别于商业银行的监管制度和考核制度。

业务监管方面，对于不良贷款容忍度和金融产品创新等几乎采用与商业性银行同样的监管方式。

在考核上，根据财政部制定的《金融企业绩效评价办法》，主要考核盈利能力、经营增长状况、资产质量、偿付能力等指标，虽然考虑了政策性银行资本充足率和涉农贷款的一些特性，但并未考核政策性业务的完成情况。

国外农业政策性银行考核一般区别于商业性银行，如泰国农业和农村合作社银行的绩效考核满分为100分，其中政策性业务的完成情况占29分，经营业绩指标考核仅占36分，机
构管理35分。

建议国家对农发行的考核首先应考虑政策性业务完成情况，其次再考虑一些主要经营指标完成情况，以充分体现农发行的政策性银行特性。

明确职能定位，界定业务范围。

农发行改革的职能定位应以支持社会主义新农村建设为根本目标，为“三农”提供金融服务，引导社会资金回流农村，促进农村经济发展。

而目前实现政策性金融和商业性金融的协调与可持续发展应成为农发行改革的立足点。

首先农发行的政策性业务与商业性业务不应该相互排斥，其商业性业务必须严格控制在一定的范围和比例之内，不能因拓展商业性业务而削弱政策性职能的有效发挥。

其次农发行应与其他农村商业性金融机构形成良性互补而非竞争关系，凡是商业银行能够并且愿意进入的农业优质领域，农发行应让商业银行介入；对于商业性金融机构不愿涉及或者是不能充分涉及的相对弱质的农业领域，农发行应大力提供金融支持。

（作者单位：北京林业大学经济管理学院）。