推进我国流动人口社会融合是一个大政策

推进我国流动人口社会融合是一个大政策

发布时间：2012年10月26日09:56

来源：《红旗文稿》期号：2012/20 作者：张春生杨菊华

过去30年中，中国人口总量增长了0.3倍，而流动人口却增长了30多倍，在城乡二元经济社会结构没有根本性改变的前提下，流动人口的数量还将持续大幅度增长。大规模的人口流动过程伴随着中国经济社会的飞速发展。发达国家和地区的发展历程表明，社会的融合往往传递着成功的经验，而社会的断裂常常引发失败的教训。因此，融合问题既是稳定的问题，也是发展的问题。实现巨量流动人口的有效融入，关系到我国社会经济结构转型有序推进、城乡统筹发展、社会和谐稳定的大局，成为综合影响我国当前和未来一个时期整体及区域发展、产业布局、生态建设、创新政府社会管理与服务的重要因素之一。

一、我国流动人口社会融合的现状

流动人口的融合问题已引起了我国相关政府部门的高度重视。2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》强调，要深化户籍制度改革，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益，统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题。2011年4月26日，胡锦涛总书记在中央政治局就“世界人口发展和全面做好新形势下中国人口工作”的集体学习时进一步强调，相关政府职能部门既要从宏观战略的高度，为人口流动迁移创造良好的政策和制度环境，也要从微观政策的角度，关怀流动人口及其家庭的福利。

然而，由于城乡有别和地区各异的社会福利和资源配置制度等多种因素的共同作用，多数流动人口（尤其是乡-城流动人口）仍被排斥在流入地社会的制度建构之外，在经济、政治、公共服务和社会关系等多方面得不到流入地社会的接纳和包容。就职业分布、收入状况和居住条件而言，流动人口具有明显的职业声望差、劳动时间长、收入水平低、居住隔离强等特点。在公共服务领域，他们不能享受与本地市民同样的权利和福利，具有作为外来人和农村人的双重弱势。在政治上，绝大部分流动人口实际上已经从户籍地的政治系统中脱离出去，但在流入地社会又没有正式户口和市民身份，既不会在流出地行使政治权利，也不能参与流入地的政治生活。在社会交往方面，他们在流入地的社会关系、社会网络和人际交往主要围绕血缘、地缘等同质

关系构成，从而使其获得的社会支持十分有限。作为城市的过客和农村的临客，他们在城乡之间游走，在城市之间漂泊，从而遭遇巨大的社会焦虑和心理压力，出现相对经济贫困和精神贫困。

已有的经验表明，长期不能融入流入地的人口可能产生对整个社会的疏离感和责任匮乏心态，甚至形成对抗社会的心理，从而造成或激化社会矛盾。这将不利于社会的整合与稳定，不利于经济的可持续发展，也不利于和谐社会的构建。因此，流动人口的城市融入问题也是当前和未来20年我国政府必须面对的一个重大的社会问题，而推进流动人口融入将是创新社会管理与社会服务、推进民生建设的重要目标之一。

二、推进流动人口的社会融合是时代发展的必然要求

1.推进流动人口的社会融合有助于社会的稳定与和谐。在流动人口规模持续高涨的初期，出现盲目无序状态甚至冲突在所难免。但是，若大量的流动人口长期不能稳定就业、始终处于边缘状况、劳资关系紧张、对抗性事件不断，势必导致流动人口与本地市民之间缺乏信任，流动人口和城市体系之间发生断裂，社会分裂加剧，不仅阻碍经济的发展，而且还可能引发社会不安和动荡。从国际经验看，2005年法国巴黎骚乱和2011年挪威枪击事件就充分证明了这一点。我国某些地区流动人口与本地市民的冲突也凸显出融合缺失的教训。此外，流动人口犯罪率的居高不下或上升态势已成为流入地社会治安中的一个突出问题；在某些城市，70%左右的刑事案件都与流动人口有关。预防和减少流动人口犯罪不仅是司法机关的工作，而且也是全社会共同的责任。如果不能有效提高流动人口的社会融合度，必然会引发更多的社会矛盾和社会群体间的对立、冲突，威胁到社会秩序的正常运行，不利于社会的稳定发展，阻碍社会主义和谐社会的构建。只有不同群体之间有较高的融合度，才能有效化解基层矛盾和不稳定因素，消除群体之间的对立与冲突，推进社会公平和正义，促进经济社会的和谐发展。

2.工业化、城市化、现代化的历史进程要求流动人口有较高的社会融合度。人口流动是经济发展和社会发展的必然结果，地域流动把一部分农民从土地上转移到城市里，这既是解决三农问题的必要举措，也是城市发展的必然需求。劳动力由乡村流向城市、从不发达地区流向发达地区是全球化和市场经济背景下的必然规律，也解决了工业化过程中劳动力短缺问题，是促进

城市化、现代化进程的资源保障。在未来城市化进程中，外来劳动力规模还将持续增长。

但是，由于流动人口的劳动就业往往缺乏稳定性，居无定所，流动性大，多处于漂泊之中，不少流动人口身在外地，根在故乡，家分两地，长期奔波，劳动力转移极不彻底。流动人口不能在某个流入地长期定居，致使企业不能形成劳动经验不断积累、劳动技能不断提高的稳定的产业大军，从而对企业的人力资本积累、技术进步和产业升级造成不利影响，将会使流动带来的人口红利难以实现，也造成了社会资源的巨大浪费。为使流动人口更好地服务于流入地社会，保证社会经济的可持续发展，就需要推进他们的融入过程。

3.把握流动人口的融合情况有助于创新社会管理、推进公共服务均等化。从现实情况看，它有助于政府了解流动人口在流入地的生存发展状况，促进人口有序流动、合理分布，实现流动人口与流入地居民的融洽相处。从政策上看，它有助于政府对流入地的公共服务均等化等问题做到心中有数，作为评估地方流动人口管理服务工作水平的参考依据，找到融合的突破口，出台更具有针对性的措施，改善流动人口服务与管理工作的公共政策，加快流动人口社会融合的步伐，简化融合过程，扩大融合途径，并对户籍制度的改革、城市化过程中的建设规划、服务规划等相关问题提供参考借鉴。

4.促进流动人口的社会融合既是一个全球性问题，更是中国一道独特的社会风景线。在世界各地都存在大量的跨地区、跨国界和国内移民。为此，许多国家都制定了相应措施推进移民融入到流入国家。户籍制度使中国流动人口的社会融合具有特殊性，巨量的流动人口是城乡分割、地域分割、制度分割的产物，这种现象不应演变成一种长期的制度。必须顺应工业化、城镇化、现代化发展的要求，制定、推行主动接纳流动人口融入流入地社会的方针和政策。另外，近年来，广东、东北地区和一些大城市接纳了越来越多的国际移民，使中国成为一个更为国际化、更包容的社会。虽然不同地区流动人口所面临的具体问题并不完全一样，不管是国内流动还是跨国流动，流动人口都会面临新的环境适应问题，但一个包容的社会首先应当尽力使自己的人民实现社会融合，树立中国开放包容的国际形象。

三、结合经济社会发展特征促进流动人口的社会融合

1.提高思想认识。政府、学界和社会需要提高对流动人口社会融合问题必要性、重要性和紧迫性的认识。一些人认为，从我国现有的社会发展阶段来看，谈流动人口的社会融合这个议题还为时尚早，只要关注其劳动就业等问题就够了。这是一种认识上的误区。仅仅关注流动人口的经济行为和结果远远不能满足当代流动人口对除了经济领域以外其他许多方面的需求。富士康的员工拥有较高的收入水平，但为什么会出现“14连跳”的恶性事件？虽然这只是个案，但应当引起政府和社会对流动人口除经济以外的其他方面的关心和关爱。

2.加快制度建设。社会融合是多种因素综合作用的结果，实现流动人口的社会融合是当前全面建设小康社会中最艰巨、最繁重的任务之一。各种制度限制严重阻碍了流动人口社会融合的意愿和结果。以户籍制度为依托的流动人口管理体系以及一系列与户口紧密相关的社会福利制度将许多流动人口排斥在主流社会之外。因此，促进流动人口的社会融合首先必须解决制度障碍，剥离由于户籍性质和户籍地而人为造成的不同身份人群在公共资源和社会福利享有方面的不公。鉴于我国的国情，目前在全国范围内一步到位地废除户籍制度尚不现实，但可从劳动就业制度、公共福利和社会保障体制、劳动力市场的管理体系等方面着手进行改革，改变城市体系对流动人口制度安排的薄弱状况，加快将流动人口制度化地纳入城市管理体系，从而为流动人口的发展打造公平的环境，保证社会公平，维护社会稳定，从而促进经济与社会共同发展。

3.注重管理创新。在政府由管理型向服务型转变之时，相关部门致力推动流动人口管理模式由防范型方式向主动服务方式的转型，构建与市场经济相适应的流动人口管理机制。针对传统管理模式存在的管理漏洞和盲点，需要加快推进管理创新，让流动人口进入管理的服务视野，围绕他们的需求，设计合适的管理模式。既要注重对流动人口的管理和控制，也要为其提供无差别化的服务，维护其合法的权益。动态监测、全面把握流动人口的社会融合意愿、过程、结果能在很大程度上推进管理和服务工作的创新。利用监测调查的研究结果指导管理、服务工作，从而使其更好地切合流动人口的实际需求，这本身就是一个很好的思路，也是工作模式的革新。

4.加强理论建设。借助国外理论，结合我国的实际情况，完善符合国情的社会融合理论和指标体系，作为推进流动人口社会融合的理论依据。推动

流动人口的社会融合，首先要清楚什么是社会融合，怎样简明、科学、合理地测量社会融合，阻碍社会融合的主要因素有哪些，等等。社会融合不是一个新概念，但人们对其认识随着时代的推移而发生了相应的变化。我国的情况既与他国有相似之处，也有自己的特点。我们既要借鉴国际经验，又要构建基于国情的创新性社会融合理论，以此作为今后相关政府部门工作的目标导向和推进流动人口社会融合的依据。

5.分步推进融合。从流动人口进入流入地伊始，其融合问题就应该引起政府关注和重视。不过，促进流动人口的社会融合需要注意阶段性和复杂性，不能指望社会融合一步到位，也不能指望不同素质流动人口都能以同样的步伐实现融合。社会融合的进程纷繁复杂，涉及的维度很广，相关人群的成分差别也很大。我国正处在社会转型时期，人群之间的角色转型一方面具有市场机制作用下自主选择的自由，另一方面还受到计划体制的某些制度约束和影响，这就决定了我国流动人口的社会融合将是一个更为复杂和更加漫长的过程，不可能一蹴而就。因此，相关政府部门必须结合实际，坚持由易到难的原则，从最根本的问题做起，积极、稳妥、有序地按步骤、分阶段推进：稳步推进流动人口的劳动就业，加快改善社会保障水平，建立住房保障体系，鼓励他们参与社区生活，关注他们的心理适应。最终目的是，帮助他们工作融入企业、子女融入学校、家庭融入社区，安居乐业，协同发展。

（作者：张春生：国家人口和计划生育委员会办公厅主任；杨菊华：中国人民大学人口与发展研究中心教授）