平等原则与2010选举法的修改[1]

平等原则与2010《选举法》修改

《宪法》第33条规定：‘凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”《宪法》第34条紧接着又规定：“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。” 《选举法》第一条：根据中华人民共和国宪法，制定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法。以上三条规定了：作为公民基本权利的选举权具有平等性这一内在属性，并且，对公民权利的平等保护是《选举法》的实质立法目的。

选举权平等性的基本含义是：所有选民在所有选举中只能投一个选票，所有的选票效力完全相等。（何华辉，《比较宪法学》）即：一人一票，每票等值。（胡锦光，《中国宪法问题研究》）以这一选举权内在属性为出发，国家通过《选举法》对公民选举权的平等保护，包括以下内容：第一，选民资格的平等保护。第二，候选人资格的平等保护。第三，性别或种族的平等保护。第四，政党的平等保护。第五，选票效力的平等保护。（焦洪昌，《选举权的法律保障》）。2010年对选举法的修改，一方面体现了上述内容，一定程度上贯彻了平等的原则，实现了形式上的平等。另一方面，在法律实际应用过程中，未能得到彻底弥补的立法缺陷，将阻碍实质上平等的实现。现分析如下：

一，保障农民选举的积极举措与对流动人口选举权保障问题的回避。

我国原选举法规定，县、省、全国三级人民代表大会每一农村代表所代表的人口数分别为城市代表所代表人口数的四、五、八倍。根据最新的人口普查数字，农村人口不及城镇人口的2.5倍，因此，无论从绝对值还是相对值来说，农村代表的名额都明显低于城镇代表的名额。这一制度基本形成于计划经济时代，明显无法适应如今市场经济的要求。并且违背平等的民主宪政精神。

在此背景下，在2010年读选举法的修改中，将原第二十五条，城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。修改为：“本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。”并且明确规定：全国人大代表名额，由全国人大常委会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。以上修改，城乡居民代表从过去“四比一的比例悬殊”到期待的“同票同权，形式上结束了1979年至今城乡选举权不平等的现象。实行城乡按相同人口比例选举人大代表，删除了农民在选举权上的“四分之一”条款，一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表。贯彻了人人平等，地区平等，民族平等三个原则。同时，选举法修正案草案修改了“人口超过九万的乡、民族乡的代表总名额不得超过一百名；人口超过十三万的镇的代表总名额不得超过一百三十名”这一原有，重新规定乡镇“代表总名额不得超过160名”。乡镇代表总名额上限增加，使农民选举权得到量上的增加。以上举措，使农民这一弱势群体的选举权得到进一步保障，有利于农民积极参与国家政治生活，表达本阶层意思，维护自身权利。这具有，促进城乡和谐，带动社会和谐的政治意义，同时也具有贯彻平等原则，维护民主宪政的法律意义。

但是，以农民工为主流动人口大量存在，且其选举权并未得到实质上的法律保障，这将使上述修改的实际效用大打折扣。随着工业化、城镇化的快速发展，中国已经进入了人

口流动迁移最为活跃的时期。据2008年的最新数字，全国流动人口达到2.01亿。狭义农民工（外出进入城镇从事二、三产业的离土又离乡的农村劳动力）的数量为1.2亿人。（另外0.9亿流动人口在本乡镇企业内工作，其选举权不受影响）。这1.2亿人，绝大多数已满18岁，故其中已有选举资格的公民将远超过全国人口的10/1，全国农村人口的7/1，全国农村选民的5/1（虽然现实中18岁公民凭身份证进行选民登记的制度实施很差）。因此，如果这1.2亿公民的选举权无法得到切实的平等的保障，城乡同票同权的实际意义将所剩不多。尽管全国人大常委会规定：选举期间在外地的选民不能回来参选的，可以书面委托原选区选民代为投票；选民实际已迁居外地，并取得当地居住证的，尽管还未转户口，在取得原选区选民资格证明后，也可以在现居住地参选。但，一方面，书面委托的方式，是否可以真实自由的实现公民的意思表示，选举权这一公民最基本的政治权力是否可以委托，公民的被选举权将如何通过书面委托实现等问题是极其现实而迫切的，因而，委托不得不说是极其欠妥当的。另一方面，目前的选举登记制度以户籍制度为基础，流动农民工在外地的登记选举被来就面临很大困难，而新修订的《选举法》规定：“公民不得同时担任两个互不隶属的行政区域的人民代表大会代表”，这虽然实现一人一票，体现平的原则的基本要求，但也可能成为流动农民工在外地的选民登记遭拒绝的理由。以上两方面问题的存在，将使这1.2亿公民游离于选举制度之外，因而实质上的平等是无法实现的。

考虑到流动人口选举权牵扯问题多，实施难度大，成本高，现阶段立法者采取回避态度，或许情有可原。

二，积极增设“选举机构”专章与机构不独立和具体规定失详的问题

选举机构履行划分选举本级人民代表大会代表的选区；分配各选区应选代表的名额；进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单等职责，协调统一整个选举过程，其对于平等保护选举权的重要性不言而喻。此次修改增设选举机构专章，，对选举委员会的产生和职责分别作出规定，不得不说是有积极意义的。最起码表明了立法者对这一问题的重视，但也似乎仅仅只是重视。

《选举法》规定：“全国人民代表大会常务委员会主持全国人民代表大会代表的选举。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会主持本级人民代表大会代表的选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会受本级人民代表大会常务委员会的领导。乡、民族乡、镇的选举委员会受不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会的领导。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会指导本行政区域内县级以下人民代表大会代表的选举工作。”

简言之，选举机构受本级或下一级人大常委会的领导。而人大常委会成员其本身就是选举客体，虽然规定：“定选举委员会的组成人员为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务。”但，候选人很大程度由人大常委会推荐产生，选举机构又受本级或下一级人大常委会的领导，这样选举机构将很难独立而公平的组织选举，候选人的被选举权将难以等到平等保护。权力完全集中于人大常委，不存在分立与制衡，这样的选举机构组织下的这样的选举，更像由人大常委自编自导自演自充观众的一场闹剧。

另一方面，选举委员会的组成人员由谁提名不详，人员来源渠道不详，受理对于选民名单不同意见的申诉，并作出决定的具体程序不详；选举委员会的组成人员失职行为规定不详：罢免程序不详。种种不详存在，很难想象，选举委员会实际工作实效如何。