从国际人权公约角度探析对乞讨行为的有效管制

从国际人权公约角度探析对乞讨行为的有效管制
【摘要】现代城市，形形色色的乞丐流浪在城市的街角路口，对城市市容市貌、公共秩序及市民日常生活产生了重大影响。

从各类收容遣送制度，到设立禁讨区，从颁发行乞证到制定各类反乞讨法，世界各国就解决乞讨问题，采取了各种方法，但至今，乞丐依然无处不在。

相对于旧时代人们对乞讨行为的严厉态度，新时期越来越多的人开始思考，社会是否有权限制甚至剥夺乞讨者乞讨的权利，国家是否有义务去保障乞丐乞讨的权利。

【关键词】乞丐；乞讨行为；言论自由；生存权；工作权
乞丐的诞生，几乎与人类文明同步。

纵观数千年人类文明史，奴隶、农民、工人、商人等各类人群都曾走上历史的舞台，为人类文明的发展写下浓墨重彩的一笔，但反观乞丐这一群体，他们从未成为历史舞台的主角，却永远是历史高墙下难以忽略的一幕。

传统意义上的乞丐，多源于贫困、饥荒、战争和自然灾害等。

但随着时代的发展，不仅乞丐的来源愈加复杂，乞讨行为也更加多样，这为乞讨问题的处理带来了更多难题。

一、乞讨者的范畴
虽然乞丐古已有之，但究竟何为乞丐却很难说清。

中国现代汉语词典将乞丐解释为“生活没有着落而专靠向人要饭要钱而过活的人”，在牛津英汉词典中，英文单词begger的释义，翻译过来就是指因非常贫困而靠乞讨维生的人。

可见，无论是中国还是西方，传统意义上的乞丐都被定义为生活困顿无着落而只能依靠向别人乞
食乞财度日的人。

但时代不断发展，“职业乞讨”、“侵犯性乞讨”等新名词不断涌现。

在欧美国家，越来越多的流浪者走上街头表演各类的节目，成为街头的一道风景线；在日本，“流浪汉有一种逃避压力的倾向“ [1]，他们往往不是试图依靠乞讨维生，他们放逐自己流浪只是为了逃避工作、生活带来的压力。

而在中国，将乞讨作为一种赚钱的方式的乞丐越来越多。

鉴于乞丐的乞讨方式和乞讨动机都发生了极大变化，我们不能再按传统方式对乞丐采取一刀切的管制方式，而应区别对待。

（一）“有劳动能力的乞丐”和“无劳动能力的乞丐”
“早在古罗马时期，政府开始尝试对那些有劳动能力的乞丐和那些由于身体残疾而被迫乞讨的人进行区别对待。

” [2]将乞丐区分为有劳动能力的乞丐和无劳动能力的乞丐，是大部分国家的传统做法。

对于无劳动能力的乞丐，各国多半对他们进行收容救助，而处理乞丐问题的争议，则主要起于如何对待有劳动能力的乞丐。

在此问题上，各国态度大相径庭，惩罚者有之，默许者有之，保护者亦有之。

（二）“原生乞丐”和“职业乞丐”
原生乞丐和职业乞丐的主要区别在于，“原生乞丐是为了满足生存需要，职业乞丐是为了满足生活需要” [3]。

原生乞丐主要是指那些由于战争、自然灾害、瘟疫等原因流离失所，暂时失去生存空间的人，或是那些由于年老体弱，身体或精神残疾而失去劳动能力的人。

这些人在不得已之下暂时以乞讨维生，一旦迫使他们乞讨的
原因消除，他们即停止乞讨。

职业乞丐则不然，他们将乞讨作为长期稳定的维持基本生活需要的一种生活方式，以此作为追求物质利益和生活目标的一种手段。

（三）“静默的乞丐”和“激进的乞丐”
“静默的乞丐”主要是指那些不主动向别人乞讨钱财食物，安静地待在一个地方等待人们自愿施舍的乞丐。

而“激进的乞丐”，也被称为侵犯性乞讨，则主要是指那些以各种方式主动上前纠缠路人，迫使其施舍财物的乞丐。

他们以各种暴力或非暴力的方法对路人进行纠缠从而达到乞讨目的，此类乞丐也是乞讨群体中影响城市治安和公共秩序的主要分子。

（四）“主动型乞讨”和“被动型乞讨”
这一分类主要是针对现在越来越严重的群体性乞讨、乞讨团伙所做出的分类。

主动型乞讨，就是指那些乞讨团伙的操纵者，他们自身多半不直接参与乞讨活动，他们通过各种手段，操纵他人进行乞讨，分享他们的乞讨所得。

乞讨活动中的犯罪行为，多滋生于此。

相对的，被动型乞讨，则是指那些被操纵、被组织的乞讨者。

除以上这些分类，如果按乞讨方式分，还有诸如“挟技之丐、强索之丐、行乞之丐、残疾之丐和诡托之丐” [4]。

乞丐流浪街头，不仅他们自身的健康、教育等权利难以保障，他们也对城市公共秩序、治安管理、市容市貌等造成重大影响。

此外。

也易对良好社会风气的形成造成影响。

如何对乞丐进行合理有效的管制，如何在维持城市良性发展的同时切实保障乞丐的权利，如何权衡乞丐和其他
普通市民之间的权利维护一直是摆在政府和社会工作者面前的难题。

二、保障乞讨权的国际法依据
对于确实生活无着落，没有劳动能力的乞讨者，他们应当享有获得社会救助的权利，各国政府与社会组织也有义务予以充分的救助。

目前，乞讨问题的争论焦点在于，无论是有劳动能力的人，还是无劳动能力的人，他们靠乞讨维持生活或生存，这一乞讨行为本身是否应当被允许或保护，乞讨行为的存在是否有法律依据，国家或他人是否有权剥夺或限制？
在探讨乞讨行为的法律依据之前，首先必须将真正的乞讨行为，与那些在乞讨外衣掩盖下的违法犯罪行为区别开来。

就目前看来，团伙乞讨及大部分所谓的“激进的乞讨”是滋生违法犯罪行为的“沃土”。

部分团伙乞讨的操纵者，通过拐卖妇女儿童、非法拘禁、暴力胁迫等手段控制被操纵者进行乞讨，更有甚者通过故意致伤、致残被操纵者，以此博取被乞讨者的同情，此类行为无疑已经严重触犯了我国《刑法》，应当受到法律的制裁。

很多“激进的乞丐”通过强拉硬拽、强讨强要、当街拦车、以死威胁甚至“碰瓷”等手段，强迫被乞讨者施舍，此类行为严重扰乱了社会秩序，违反《治安管理法》等相关法律法规，也应当予以制裁。

另外，还有一些乞丐，他们或称突遇突发事件急需用钱，或谎称自己或家人重病或假装残疾，以博取他人同情获取钱财。

此类行为虽因金额较小以及法律本身“法不责众”的局限，而很难从法律上给予打击，但此类行为已
然构成诈骗，违反了基本的诚实信用的社会准则，也导致了全社会范围内的信任危机。

本次对乞讨行为合理性和合法性的探讨，自然排除上述行为，而仅包括那些不被法律法规明令禁止，不违反社会基本道德准则的乞讨行为。

（一）言论自由权
《公民权利和政治权利国际公约》第十九条规定：“人人有权持有主张，不受干涉。

人人有自由发表意见的权利……不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。

”言论自由权是各类人权公约及各国宪法赋予公民的一项基本人权。

乞丐作为公民，当然可以自由地通过合理的方式向他人传达自己需要帮助的信息。

在美国，乞讨权支持者一直寻求各种途径论证乞讨权存在的合理性，尽管起初对于乞讨究竟属于行为还是言论，如果属于言论，此种言论又是否属于言论自由所保护的“言论”等问题存在争议，但最终通过一系列判例，形成了一套比较成熟的有关乞讨权的司法政策：“该政策可以分为以下三个部分：（1）乞讨是受联邦宪法保护的言论自由的一种形式；（2）全面禁止乞讨的法律将构成违宪；（3）对乞讨行为进行时间、地点和方式方面的限制是允许的，只要限制的方式与限制所要实现的压倒性的政府利益存在严密的关联性。

”
[5]
（二）生存权
奥地利法学家门格尔最先确立了生存权在法律上的概念。

他指
出：“劳动权、劳动收益权、生存权是造成新一代人的经济基本权的基础。

” [6]生存权是一种最基本的人权，没有生存权，其他一切权利都无从谈起。

《经济、社会及文化权利国际公约》是如此阐释生存权的：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。

”
对于生活无着或失去劳动能力的人来说，他们有权为了自己的生存获得他人的帮助和救济。

而此种救济应该既包括国际及社会组织主动的给予，也包括他们通过各类乞讨行为向他人求得帮助从而维持自己的生存。

（三）工作权
从生存权角度论证生活无着、无劳动能力者的乞讨行为的合理性争议不大，但对于现在大量存在的职业乞丐，同样以生存权支持他们的乞讨权却并不被认同。

究其原因，职业乞丐的乞讨行为早已不只在于维持他们的生存，而更在于依靠乞讨创造更美好的生活。

简言之，他们将乞讨“职业化”了。

《经济、社会及文化权利国际公约》第六条明确规定“人人有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利”，那么乞讨能否作为一项工作予以肯定？这一理论乍听虽似诡辩，但也有其合理性。

虽然，社会普遍认为职业乞讨者多半属于好逸恶劳、企图不劳而获者。

先不提他们的乞讨行为是否应当保护，单就此种人生态度就不应支持，否则就是变相地助长了不良的社会风气。

但是，道德可以作为
法律的导向，却不能直接代替法律进行审判。

尤其是对于依靠街头卖艺进行乞讨的人，他们同样是在以劳动换取收入，他们的乞讨行为无疑是他们的一项工作。

综上所述，无论是从言论自由的角度，还是从生存权、工作权的角度，都能论证乞讨行为存在的合理性和合法性。

只要是不违反法律法规，不违背基本道德准则的乞讨行为，就不应当被无理限制或剥夺。

三、实现乞讨者的有效管制
但凡权利必然受到限制。

乞丐既然有权为维持自己的生存或生活进行乞讨，其他公民自然也有权要求自己的生活质量不应乞丐而降低。

也因此，国家在必要时，对乞讨进行时间、地点及方式上的限制，也合情合理。

当然，如何平衡乞丐和其他公民之间的利益，成为了一大难题。

美国式的处理方法，极具参考价值，即“只要限制的方式与限制所要实现的压倒性的政府利益存在严密的关联性”就允许对乞讨行为进行限制。

不过，这依然赋予了决策者极大的自由裁量权，众多“禁讨区”、“禁乞令”的设立和颁布也颇受争议。

乞丐问题由来已久，或许在共产主义理想社会到来以前，乞丐都将长久存在。

在处理乞丐问题上，世界各国大多主要依靠社会保障制度和各类政府、非政府组织。

这些制度措施及社会组织所起到的作用，则因各国经济文化发展水平而异。

中国是发展中的人口大国，地区发展不平衡、人口众多、贫富差距日益扩大等因素导致中国的乞丐问题日益严重。

近年来，中国越来越关注社会保障制度的完善
与落实，但受经济文化发展水平，及巨大人口基数的限制，始终是收效甚微。

虽有《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及其实施细则，但至今看来不仅普及度不够，效果也不甚显著。

基于中国的国情，笔者认为以下两种模式，值得中国借鉴。

（一）汉堡制
德国汉堡制，是对德国济贫事务进行管理的一种制度。

其宗旨是设法帮助贫民自力更生。

具体措施包括为失业者介绍工作，给贫困者提供救济，将贫苦儿童送往工艺学校学习就业技能，把患病者送往医院诊治，规定对沿门乞讨者不准任意施舍等，并联络各社会救济机关协同工作。

工业革命后，汉堡市的人口骤增，贫富差距加大，由失业等原因导致的乞丐与贫民的人数渐增，成为汉堡市一个最严重的社会问提。

1788年，汉堡市采用了分区域管理济贫事务的制度，将全市划分为60个区，每区设1名监督员，并设一中央办事机构，综理全市的济贫业务。

乞丐是社会的弱势群体，他们占有较少的社会资源，缺乏保护自身权益的能力。

汉堡制下有专门机构和人员负责帮助乞丐解决生计问题。

同时，其划区管理的模式，也适合中国地域广、人口多、民族复杂的国情。

（二）“丐帮”制
武侠小说中势力庞大的天下第一帮“丐帮”闻名遐迩，帮内分工明确、制度严明。

然而这个传说中的帮派在现代却似乎从未听闻。

电影里常闻的“凡我丐帮弟子，不得恃强凌弱，擅伤无辜；不得贪非分之财，不得上街骗钱”等等“帮规”似乎也已绝迹。

试想，如果现代社会确实有个“丐帮”，是否也能实现“丐亦有道”？这听起来虽然有些天马行空，却也不是完全没有可行性。

现代社会，但凡一个群体，为了确保自身权益，都有个协会，譬如律师协会、作家协会、证券业协会等，各种行业协会如雨后春笋，比比皆是，何以历史悠久的“丐帮”却在现代社会销声匿迹。

在乞丐的管理上，如果不谈救助、不谈保障，而单论乞讨行为的管理，那么在乞丐内部成立这样一个组织，它有严密的制度纪律，也有力量为组织内成员争取更大的权益，提供更好的保障，无疑是一个极好的选择。

乞丐问题存在了上千年，非一朝一夕就能解决。

在发达国家，由于经济文化发展水平较高，他们的救助政策相对比较健全。

而对于发展中的中国而言，不断推动经济文化的发展，才能为健全的救助政策提供坚实的经济基础，才能让社会保障措施真正落到实处。

但是，在处理乞丐问题上，无论是法律的制定，或是制度的健全，都应当秉承一个不变的理念，那就是，对人的终极关怀。

无论是乞丐，或是其他公民，谁的利益都不应当被轻易放弃，每一次对合法权利的限制都应当慎之又慎。

【参考文献】
[1]陈玉英.关于中国乞丐和日本流浪汉现状的对比分析[j].内
蒙古民族大学学报，2007（1）：6.
[2][5]林彦.乞讨权在美国确立的过程[j].比较法研究，2008（1）：122，132.
[3]张云昊.乞丐人群的分类、形成机制及对策[j].南京人口管理干部学院学报，2007（3）：47.
[4]管健.城市职业乞丐现象透析[j].社会，2004（6）：57. [6]王启富，刘金国.人权问题的法律学研究[m].中国政法大学出版社，2003：186.。