公路事企转换中“改革成本”问题探讨

当前，要问公路行业热点中的热点是什么，答案也许只有一个：事企改革。

事企改革事关公路行业的未来，更涉及着每一个人的身份性质、长远利益，因而从九十年代末提出时起，就牵动了我们每一名干部职工的神经，成为人们关注的焦点。

然而时至今日，虽然个别地区取得了一定的突破，程度不等的进行了事企分离，但就全国总体情况而言，却是剃头的桃子——一头热，即省级公路部门决心大，下面决心小，省级思想主动积极，下面消极观望，省级道道金牌急催，下面按兵不动，或者做两个假动作应付了事。

市场经济对公路管理部门的冲击，特别是加入ＷＴＯ后，事企不分的体制与国际通行规则的相背和抵触，作为上层管理部门不可能没有清醒的认识，并感受到无声中日益逼近的危机。

既然如此，为什么到了下面，就困难重重呢？人的问题向来是我们处理各种问题之中最棘手的问题，在事企改革问题上更是不例外。

改革在下面难以推进，根本原因也在于此。

就实际情况而言，作为下级公路部门的干部职工，也未必看不到改革的紧迫性，面对干与不干一个样的“大锅饭”，面对人员的膨胀雍肿，以及低下的生产办事效率，许多同志盼改革望变化。

然而，事企转换，尤其是进行最核心的“身份置换”，要丢掉曾视作宝贝的“事业身份”，打破端惯了的“铁饭碗”，独自在市场上求生存谋发展，许多人心里又生出惶恐和不安，担忧起未来的经济收入和退休保障，转而又留恋过去缺乏生机但却平稳太平的日子，不自发地抵触起了改革。

加上又有一些为官不正的干部，或借改革之名排除异已，营谋私利，或对基层干部职工切身利益不闻不顾，当做“包袱”一甩了事，就更使人们对改革窦疑丛生，真所谓“爱恨交加”。

可以肯定地说，如果广大基层干部职工的合理利益能得到保障，同时改革坚守公平公正原则，我们绝大多数同志还是赞成改革支持改革的。

那么，有没有办法在确保事企分离和保障干部职工利益上取得“双赢”，让我们的改革名至实归呢？答案是肯定的，但前提是要从科学和效率出发，解决好人事身分转换问题，在此基础上，对现存的利益结构进行公平合理的调整，从而激发机制，有效提高整体活力。

坚冰形成，一个并不复杂的历史公路管理体制虽然各省不一，但有趣的是，每一个省市都演绎了几上几下的历史，几乎每一次条块管理的变更，都带来了机构的扩展和人员的增多。

这其中固然有公路事业的迅速发展新形势的需要，但也不能不看到，相当一部分人更是看中了公路部门的“铁饭碗”而调进来甚至“挤”进来的，这在八十年代以后，情况尤其突出，造成了各地公路部门的急骤膨胀。

可以不夸张地说，过去的几十年里，无论是条条体制还是块块体制，公路部门都是计划经济模式最“纯正”的代表，任务级级下达，经费层层拨付，日子太平而安逸，即使在“国营”经济一统天下之时，与众多进行产品生产和销售的企业相比，公路部门也占着几分优势。

在笔者单位，七十年代末曾招过一批“知青”，当时听说分到公路部门“扫马路”，有人还哭鼻子，可工作后，除了往上或往外地调动的，并没有一个人后悔想要调离的，原因很简单：过去真正扫马路的大都是临工（包括农民建勤代表工），作为“一等公民”的正式工，一般都是从事管理性工作或者做机驾，并没苦着多少。

在这样的背景下进行改革，让人们走出过去，投身到充满机遇也充满危险和挑战的市场经济大潮中来，必然有一个从不适应到适应的过程，思想上的也是一个艰难的转变。

同时，更有一个最不能忽视的因素是，公路部门作为事业性单位，执行的是事业工资政策，它的调整变化一向是与机关单位同步进行的。

自1985年工资改革后，机关事业工资水平就与企业逐渐拉开距离，1993年10月的工改，则使这距离明显拉开，加上其后10年的调整，说目前单位单位与企业单位工资水平存在着一条鸿沟都已不为过。

同等条件人员相比，在许多地区差距已达到一倍，除在职时期，这还牵涉到退休后待遇的巨大差异。

笔者单位一位前年退休工程师目前的退休待遇是每月1360元，而与其相同资历在县客运公司退休的同志，退休待遇仅为750元。

（均参加社会保险，只不过前者在机关、事业单位养老保险处拿钱，而后者在劳动保险处。

）正是如此大的差距，才使得我们许多人谈“企”色变。

如今，直接养路的正式工也已不少，但同样没有一个人愿意往企业调动的。

“成本”多高，坚冰多厚谈“企”色变，形势却又非“企”不可，破解这个矛盾的唯一手段只能是“和平赎买”，即以经济补偿或提前支付社会保险形式，争取干部对身份置换的理解和接受。

在这个问题上，各地具体政策不同，思路却是完全一致的，大家普通接受并使用了“改革成本”这个词。

那么，改革成本怎么算，到底有多高，笔者想通过苏北某县公路管理站的“改革成本汇总表”说明这个问题（因表格无法粘贴，略）大家可以很容易地算出，按此算法，一个县站这么多（4000多万），一个省至少也得25个多亿。

然而，25个多亿是什么概念，几乎是许多省全年的养路费收入(有的还不到)，一句话，全省收来的养路费一分钱不另花，还得一年或更多时间才够，显然，这是笔不可能支付到位的“成本”。

但从下面基层单位来说，测算是按地方政府文件来进行，项项有规定，笔笔有依据，因而有充分的理由要求上级部门支付此项成本----尽管这些文件并不是省级公路局所能制定的。

然而就实际情况而言，作为经济实力较为雄厚的江苏省，全省所开列的成本仅仅是2个亿，连上述数字的十分之一都不到，一般省市差距也许更大。

如此巨大的缺口，如何填补或者化解，这就是事企分离所面临的最大问题所在，改革正是在此遭遇坚冰。

破解——从四个方面入手一方面的巨额的“改革成本”，一方面是有限的资金，要化解这个矛盾，毫无折扣的坚持其中任何一面都无济于问题的解决。

要冲破这层坚冰，就必须以务实的态度分析和研究改革成本，去伪存真，同时也要适当加大专项资金的投入，从而在两者之间实现平衡。

一、只合实政策不合实际的成本先行剔除。

通过上列表格，我们可以发现，我政策规定的每一项内容我们已都算列在内了。

但实际情况是，在政策的执行上，各地差异很大的，除极少数经济发达地区的所谓“有钱单位”，以上所列内容能够全部支付到位外，大多数地区和单位并非如此，就拿住房补贴来说，即使是首都北京的一此单位，也未能发放到位，遑论地方基层单位了。

特别是在县级公路公路部门，在职和离退休干部职工由于历史的原因，居住较为分散，一般或有房改房、集资房，或在乡镇农村拥有私房，在许多人的主观意识中，住房补贴根本就是天鹅肉，想也没想过，有人更听也没听过，所以将之列为改革成本，除了加大改革的难度，并没有多少实际意义。

将之剔除比较合适。

另外，在测算成本时，基数的确定，系数的取舍方面，一般而言，均相当宽泛，这客观上也加大了计算出的成本数值。

如普遍采用连续若干年的8%环比计算，而8%的增长的前提是国家经济长时间持续高速发展的状态，而这情况虽然美好，却并不符合经济发展的规律，在实际生活中也是不可能的。

通过以上核减，预计总成本会下降三分之一以上，拿以上的举公路管理站来说，可减少1400万左右的成本支出，这样总成本就会降到2600万左右。

二、转化设备和房屋，充抵转换成本公路部门目前拥有有大量的资产设备，在县级公路部门，设备资产一般都在1000万元以上，状况好点达二、三千万，如果再加上道班设施，则更多。

事企转换时，可以申请国资部门批准后作价转售。

任何职工都可以以自己应得的改革成本抵充价款购得以上资产，也可以按股份制形式，多人共同购买，按各人实际划入成本确定各人的股权。

如有外来资本溢价争购，应当持欢迎态度，转售后价款则转化为原职工的改革成本，这样一来，又有至少三分之一的改革成本有了着落。

以上单位实际需要的改革成本就可能由当初的4000多万元降到1200万元左右。

三、争取地方政府支持，在统筹中适当减让或冲抵就绝大多数公路管理机构而言，人事权在地方，与地方政府联系紧密，在改革问题上，无疑也应当积极争取地方政府的支持配合。

特别是事企一体时期，地方政府一般都负欠公路管理部门巨额的工程款。

在公路管理部门的帐上，尽管拿不到手，但剔除已支出的材料人工款后，一般都能保持一定的利润盈余。

（这笔“三角债”的存在，客观上也造成了公路改革的困难。

）不过，如果我们在事转企时，采取较为灵活的财务方案，就有可能在牺牲较小利益的情况下，争取到政府在统筹资金缴纳上的政策优惠，甚而直接由政府出面，以工程款充抵部分社会保险金，也未必不可能，因为社会保险目前基本也是以县市为单位，在这个大的统筹单位内，县市政府在执行上面基本政策的前提下，往往还会根据本地实际，直接制定本地社会保险方面的相关政策。

在此情况下，政府的支持自然具有非同一般的意义。

在行业内被普遍看好的“余姚模式”之所以取得成功，从根本上讲，正是得益于地方政府的支持配合。

四、增加成本列支额，延长拨付周期通过以上三个方面的努力，本文所举例案原4000多万元的改革成本，就剩不到1000万元是真正需要省级公路局想办法筹措的，全省也就大约6个亿左右。

对省公路局而言，6个亿建设高速公路也就20多公里左右，与建设投资相比，已不是很巨大的数字。

在许多领导的思想中普遍“重建轻养”，也许仍会觉得此数目较大，然而，如果从长远角度全面分析，花6个亿解决事企分离问题，使我们众多顶着“事业”帽子的施工和养护企业走出封闭保护，在市场竞争中彻底解决企业机制不活，竞争力低下等问题，一方面给广大干部职工带来了广阔的发展空间，使企业的不断发展壮大成为可能，另一方面，由于养护工程将最终进入开放的社会市场，在看不见的手的操纵下，养护成本将会较目前明显降低，养护经费养路不养人的问题会从根本上得到解决，按照目前的情况初步估算，一个省市每年因此可节约的养护经费将以千万计，而且，这是一个长期的受益过程！若以此收益冲销改革成本，也不过十年左右的时间，孰盈孰亏，不言自明。

至于公路管理部门职能转变后，对公路事业的促进作用，一些同志已撰文作过许多透彻的论述，在此且将之视作“软收益”，按下不表。

其实，就是这6个亿，作为省级公路管理部门，也并不需要一次性支付。

在本文所引用个案的成分测算表可以看出，绝大多数项目和经费都是预支给社会保障部门的。

而社会保障部门对干部职工个人待遇的兑付无疑是一个长期的过程，少则十余年，多则几十年，在这样的情况下，于情于理，他们都不可能坚持统筹资金的一次性到位，我们通过协商，完全可以分3至5年的时间予以缴付。

这样一来，省局的资金压力就变得十分轻微，每年只需1个多亿，在普遍逾百亿的资金安排总量中，这几乎可以忽略不计。

至此，困挠公路部门的“改革成本”问题将得到“完美破解”，坚冰不复存在……。