试析规避限购令行为的法律效力

试析规避楼市“限购令”行为的法律效力——以北京市为例中国青年政治学院法律系09级张俊内容提要随着楼市“限购令”的出台，购房者的购房资格被严格的条件和审查程序所限制，由此实践中出现了许多规避楼市“限购令”的行为。

目前社会各界对于这些行为的法律性质和后果存在着广泛的争议。

本文以北京市的限购措施为样本，对规避行为进行分类分析，结合对“限购令”性质的讨论，总结各类规避行为应有的法律后果。

[关键词]楼市“限购令”规避行为法律后果一、楼市“限购令”概述（一）涵义楼市“限购令”指目前针对房价上涨过快的城市实行的以家庭为单位的限制购房政策，主要内容是限制第二套或第三套商品住宅的购买，无论全额或是贷款，因不同城市略有差异。

这一政策发端自2011年1月国务院办公厅出台的《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国八条）1。

该通知第六条要求各省会城市和房价过高、上涨过快的城市，从严制定和执行住房限购措施。

在各地相继出台的地方限购措施中，北京地区的措施出台最早的，也最具有典型性。

2楼市“限购令”的核心内容是对购房者主体资格的限制。

从北京市已出台的相关文件来看3，购房者以家庭为单位被分为两类处理：已有1套住房的本市户籍居民家庭、持有本市有效暂住证在本市没有住房且连续5年(含)以上在本市缴纳社会保险或个人所得税的非本市户籍居民家庭，限购1套住房；已拥有两套及以上住房的本市户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非本市户籍居民家庭、无法提供本市有效暂住证和连续5年(含)以上在本市缴纳社会保险或个人所得税缴纳证明的非本市户籍居民家庭，暂停在本市向其售房。

（二）实施方式《关于落实本市住房限购政策有关问题的通知》规定了详细的实施程序，依次为：提交材料、初步核查、核验、网上签约、办理产权登记。

购房家庭在购房前需向房地产开发企业、经纪机构或存量房网签服务窗口，提交家庭成员身份、户籍、婚姻、社会保险、个人所得税缴纳情况等证明材料及《家庭购房申请表》、《购房承诺书》；由房地产开发企业、经纪机构或存量房网签服务窗口负责初步审查；初审通过后才能在北京市房地产交易系统中填报认购核验信息，再由住房城乡建设部门会同相关部门核验；核验通过后可办理网上签约手续；最后将相应材料作为合同附件提交登记部门办理房屋产权登记。

未通过审核或者骗取审核的，不得予以登记，并承担相应“经济责任”。

二、规避“限购令”行为的分类通过前述分析可知，北京地区的限购措施是一整套多主体、多环节的审核程序，涵盖了商品房、二手房交易，从合同签订到产权登记全程监控。

限购措施的推行过程中，既有行政主管部门主导，又有房地产开发企业、经纪机构予以配合。

1《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》国办发〔2011〕1号：/zwgk/2011-01/27/content_1793578.htm，2012年7月1日访问。

2《“限购令”在全国各地颁布》，载《中国房地产业》，2012年第1期。

3《关于落实本市住房限购政策有关问题的通知》京建发〔2011〕65号：/gzdt/gggs/t1155233.htm，2012年6月29日访问。

《北京市人民政府办公厅关于贯彻落实国务院办公厅文件精神进一步加强本市房地产市场调控工作的通知》京政办发〔2011〕8号：/gzdt/gggs/t1155165.htm，2012年6月29日访问。

本文所讨论的规避行为，着眼于行政相对人角度，指不符合购房条件的购房人在商品房、二手房交易中单独从事或与房屋出让人、其他符合购房条件的购房人共同从事的伪造相关材料、隐瞒事实真相以完成房屋产权交易的行为。

（一）分类标准从笔者收集的文献来看，目前对规避“限购令”行为的研究主要有两个方向：一是从监管者的角度讨论伪造相关证明材料行为的性质和预防措施4；另一从不具有购房资格人借用他人名义购房角度分析相关合同的效力5。

本文认为，我国不动产物权变动采取“债权形式主义”，需有效的债权行为和登记行为相结合始发生物权变动的效力。

在房屋产权交易过程中，首要的前提是交易双方的合意，因此房屋产权交易主体对规避“限购令”行为的参与决定了规避行为的法律性质和后果。

本文即以规避行为的参与主体为依据，辅之以行为方式进行划分。

（二）具体分类1、不具备购房主体资格人以自己名义购房以自己名义购房，指不具备购房资格的购房者采取隐瞒事实、伪造材料等欺骗性手段，通过审查将房屋产权登记在自己名下的行为。

依据卖房者（二手房出让人、房地产开发企业）是否明知购房者的行为，又可以划分为两种情况：（1）、隐瞒真实情况，与卖方订立购房合同的此为形式最简单的一种规避行为，行为人即购房者本人，没有其他主体参与。

实践中常见的规避手段为伪造、变造缴纳社会保险或个人所得税缴纳证明以骗取登记6。

此外，还存在夫妻之间以假离婚为手段，通过未分得房产一方以其身份购房的行为。

在这种情况下，未分得房产的离异一方符合限购令的主体资格要求，不属于本文讨论的范围。

（2）、买卖双方串通骗取产权登记的此种规避行为即房屋出卖人一方明知购房人不具备购房资格，仍与之签订房屋产权转让合同的行为。

在这种情况下，房屋出让人一方是否积极参与伪造、提供虚假证明以通过审核登记对合同的效力、登记行为没有实质性的影响，影响登记有效与否的仍是购房者的主体资格问题。

故出让人的行为不纳入规避行为的认定因素，而仅考虑购房人是否具有第1（1）种行为所列的规避手段即可。

2、不具备购房主体资格人以他人名义购房4杭州住房保障和房屋管理局：《以房产登记为视角谈“限购令”的落实———以杭州市为例》，载《中国房地产业》，2012年第1期。

5李德通：《规避“限购令”之借名购房行为的性质与效力探讨》，载《法治研究》，2012年第4期。

6同注4。

以他人名义购房，是指不具备购房主体资格人以其他具备购房主体资格人的名义提交审核材料、签订购房合同、办理登记手续并将所购房屋产权登记在他人名下的行为。

同第1类规避行为类似，根据被利用名义人是否知道行为人利用自己的名义购房，又可以分为：（1）、冒用他人名义的在这种情况下，行为人借用、盗用、伪造他人户籍证明、缴纳社会保险或个人所得税缴纳证明等材料履行相关购房手续，被利用人往往不知道自己的相关证件、材料被利用，或者因受行为人欺骗而不知道行为人借用其证明材料的真实意图。

行为人在购房时，往往以受被利用人委托购房的亲戚、朋友身份与出让人、登记管理部门交涉。

（2）、与他人串通以他人名义购房的这种情形也被也被学者归纳为“借名购房行为”。

7与他人串通，是指行为人先与他人协商约定借用他人名义买房，由购房人购买并使用；或者由行为人出资给他人买房，他人实施购买行为而成为名义购房人，等到房屋产权登记到名义购房人名下之后，再将房产转让给行为人。

这两种规避行为，都以不具备购房主体资格者与另一个具备资格者达成合意为前提，实际购房者大多实现了对房屋的直接占有，但也不排除实际购房者和名义购房者协商先由名义购房者占有、利用房屋一定时间以作为酬劳的情况。

三、规避“限购令”行为的法律后果（一）“限购令”的性质要讨论规避行为的法律后果，首先要明确“限购令”的性质。

根据《宪法》《立法法》的规定，我国法律规范分为宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章的等效力等级。

楼市“限购令”的出台，是由国务院办公厅以“通知”的形式下发到各省级单位，既不符合法律的制定程序，也不符合行政法规的制定程序，应属于国家行政机关出台的一般意义上的抽象行政行为，为特定地区的购房者设立了一项行政许可8。

“限购令”是在房地产市场过热的情况下，由国家行政机关主动采取的宏观调控政策，具有经济和社会意义上的正当性。

但是，在《价格法》《房地产管理7同注58唐辉艾永坚：《浅析房地产”限购令”的性质及合法性》，载《经济视角(中旬)》，2012年第1期。

法》等相关法律规范中，并没有授权国务院对购房主体资格进行限制。

合同自由原则作为合同法领域的基本原则，赋予了买卖双方选择合同相对人、缔结合同的自由，“限购令”对此自由的不当限制，有违依法行政原则9。

故此，在认定规避“限购令”行为性质和后果时，应严格区分这些行为在民法上的意义和在行政法上的意义，不能将行政法上的否定结论直接借用、推演到民事行为上。

例如在北京市《关于落实本市住房限购政策有关问题的通知》所规定的，由骗取审核者承担相应经济责任。

这个“经济责任”应仅限于登记行为本身所产生费用的承担，而不能当然推及购房合同不能履行引发的民事责任承担问题。

（二）具体规避行为的法律后果对于规避“限购令”中的登记行为，在相关限购政策中已经明确：骗取登记的，不得登记；已经获得的登记无效，应予以撤销。

这是在行政法意义上对通过欺骗手段获得行政许可的处理结果，依据行政许可的相关原理，只要该行政行为的依据合法，不予登记或撤销行为即合法有效。

本文在此不对限购令的合法性这个行政法问题进行深入探讨。

而在房屋产权没有获得登记或者登记被撤销后，购房合同的效力问题上，众多学者都有自己不同的看法。

本文认为此解决此问题首先应回答四个问题：第一，“限购令”是否构成对购房人民事权利能力的限制？无论是法律规范还是学理，都基本确认了在现代社会中自然人权利能力平等的理念，有学者进一步指出“对于自然人来说，权利能力是宪法地位在私法上的体现，而实体法是无法处分这种地位的，故无限制的可能性”10。

当然，国家处于公共利益的考量对一些特殊行业、特殊行为的从事者设定了权利能力限制。

但房屋作为每个人日常生活的重要场所，购房行为属于一般社会生活的内容，不在国家禁止从事、限制从事和特许从事的范围之列。

“限购令”虽然依据购房人的家庭情况划分通过审核而进行网上签约和产权登记的资格，但那只是行政法意义上的在房屋产权登记方面设立的行政许可，不应视为对购房人合同主体资格的要求，即不能认定为对购房人权利能力的限制。

第二，网上签约是否属于购房合同的成立要件？“法律行为的成立是指法律对于一项法律行为之事实存在的确认”11，由此一项法律行为是否成立核心要素应该是当事人之间的意思表示，一定的外在形式仅在特殊法律行为中作为成立要件（比如要物法律行为要求在意思表示之外尚需物的交付方成立）。

购房合同作9孙煜华：《危机考验法治———评”限购令”遭遇的合宪性与合法性困境》，载《汕头大学学报(人文社会科学版) 》，2011年第6期。

10江平主编：《民法学》，中国政法大学出版社2011年第2版，第47页。

11同注释9，第136页。

为典型的诺成合同，《房地产管理法》除了规定应以书面形式订立房屋产权交易合同外，没有更多的特殊形式要求。

实践中，当事人在网上签约之前往往已经签订了书面的购房协议。

因此，这一书面意思表示足以认定合同成立。

至于网上签约，只是房屋交易管理部门出于行政管理工作的需要，仅具有公示、备案功能。