晚清广东的“公局”——士绅控制乡村基层社会的权力机构

【内容提要】在19世纪50年代因镇压红兵起义而在广东普遍设立的公局，后来演变为广东士绅控制乡村基层社会的常设权力机构。它拥有武装，征收局费，有稽查、缉捕、审判、仲裁等权力，甚至在地方上有一定立法权，使清朝的统治得以延伸到县以下的基层社会。研究广东公局，有助于进一步深入了解晚清士绅的地位、作用以及国家与社会的关系。

【摘要题】社会·经济

【关键词】公局/士绅/乡村基层社会

【正文】以往有不少学者在自己的著作中论及士绅控制基层社会的问题（注：例如吴晗、费孝通等的《皇权与绅权》(天津人民出版社1988年版)、张仲礼的《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中作用的研究》(上海社会科学院出版社1991年版)、贺跃夫的《晚清士绅与近代社会变迁》(广东人民出版社1994年版)、王先明的《近代绅士——一个封建阶层的历史命运》(天津人民出版社1997年版)对此均有论述。），还有学者对广东的士绅机构作过研究（注：杨念群的《论十九世纪岭南乡约的军事化——中英冲突的一个区域性结果》(《清史研究》1993年第3期)也涉及了本文论及的问题，予笔者很大启发。杨先生的论文重点论述士绅机构“军事化”的问题，这些机构的其他职能并非这篇论文关注之点。杨先生似乎没有注意到广东不同区域(例如珠三角与客家地区)的差异，也没有提及19世纪中期以后普遍设立的“公局”。），但关于各地士绅如何在基层社会中发挥作用，具体研究似乎还不多。晚清广东的“公局”是普遍设立的士绅控制乡村基层社会的机构，有一定代表性（注：刘志伟、陈春声的《清末民初广东乡村一瞥——〈辛亥壬子年经理乡族文件草部〉介绍》一文(收入柏桦主编：《庆祝王钟翰先生八十五暨韦庆远先生七十华诞纪念论文合集》，黄山书社1999年版)，提及番禺沙湾的仁让公局，并对其做了个案研究。两位教授向笔者提供了有关史料的照片。《辛亥壬子年经理乡族文件草部》是笔者所知的惟一一种公局的原始档案。本文引用该项资料时按刘、陈两教授文章的编号。），本文拟做一专题探讨。

一、咸丰、同治、光绪年间公局在广东普遍设立

吴趼人的《二十年目睹之怪现状》第56回提到：“我们广东地方，各乡都设一个公局，公举几个绅士在那里，遇到乡人有什么争执的事，都由公局的绅士议断。”[1] (p439) “局”一般指官署或办事机构。在清朝，官署被称为“局”的多为临时性或新设立的机构，如善后局、保甲局、厘金局、缉捕局之类。非官方的办事机构往往也称为“局”，例如，香山县的士绅“为文武新生致送教官册金贽敬，免受苛索”，建立“印金局”；为“合邑致送京官炭金”建立“炭金局”[2] (卷4，建置·局所)。“公局”一词常见于晚清的文献，从字面看，“公局”的含义是“公同办事的机构”，如1906年，粤督“札饬广东藩司，克日择地设一公局，名曰广东铁路公局，以便接见绅商”[3]。但在晚清的广东，“公局”在多数情况下是指士绅在乡村地区的办事机构，通常是“团练公局”的简称。在嘉庆、道光年间甚至更早，广东乡村也有公所、公局等士绅控制、管理的机构(有时也用社学、公约等名义)，拥有武力，行使缉捕、稽查等权力。如香山县，在嘉庆年间为防堵洋匪张保仔，“邑城郑敏达等七姓”捐资创设固圉公所，又名附城公所[2] (卷4，建置·局所)。1806年，该县小榄士绅何应魁，为防御海寇郭婆带，“捐金五百为乡里倡，设公约，分置巡船卡口，建碉台，督勇昼夜堵御”[4] (卷15，列传)。道光间，该县隆都士绅郑瑞芝主持隆都局，“鼓励丁壮，严密巡缉，屡擒剧盗”[2] (卷11，列传)。该县大车乡士绅林谦，因庚子年(1840)“英吉利以禁烟启衅，奸宄乘之”，“谦告县集众于云衢书院，立章程，严堵御，东乡赖以安”；1847～1848年，“西粤贼起，蔓延东省”，林谦“于是分东乡为六局，督乡团，察游匪，设总局于邑城之东”[5] (卷4，耆旧)。不过，这类机构多因战乱而设立，由于经费及其他原因，事平后便解散或停办。公局在广东的普遍建立，与咸丰年间的红兵起义有关，这在文献中有清楚的反映（注：黄宇和查阅大量叶名琛档案后得出这样的结论，见(澳)黄宇和著、区鉷译：《两广总督叶名琛》，中华书局1984年版，第34～35页。多种方志(如香山、顺德、南海的县志)的记载也可作为佐证。）。顺德县的情况

最为典型。嘉庆八年(1803)顺德县在籍进士胡鸣鸾等建立了容桂公约，拥有武装，“按亩抽费，设船勇专司搜捕”；但这个公约后来已相当涣散。而且，并非全县都有类似机构。红兵起义时，顺德士绅组织了很多武装组织。但在起义平定后，这类组织并没有解散，不但在县城继续有团练总局，在籍太常寺卿龙元僖等还“访各乡绅士，由县札办乡局分理捕务”[6] (卷27，列传七；卷32，杂志)。于是建立了从县一级到乡一级的公局体系，县的团练总局接办了原容桂公约的捕务和捕费等。1871年，顺德县团练总局奉命裁撤，“并传知各乡公局改为公约”；总局就改称“护沙公约”，即著名的东海护沙局。中法战争期间，县团练总局再次成立，战后又解散。按《顺德县续志》的记载，顺德县的公局多数改名公约，也有仍用公局之名[7] (卷3，建置略二)。但不管改名与否，实质并无区别，时人也统称之为公局。1866年到广东广宁县任知县的杜凤治，在日记中记载了他和副将郑绍忠按照督抚谕令，令该县绅士“于紧要处所设局团练”，先在石苟等五地设立以及下谕帖任命公局局绅等情况[8] (第3册，同治六年十月初六、初八、十三、十四等日)。1886年，粤督张之洞支持郑绍忠(已晋升为署理提督)在东莞等县遍设公局，“在县城设公局一所，市、镇、大乡设分局一所，遴选公正绅士，经理局事”[9] (第4册，p2534～2535)。遂溪县知县徐赓升到任后拟定治匪章程，第一条就是“设公局以捕匪类”，具体做法是“于通村适中之地设公局一所，即遴选其族内诚实士绅十余名为局首”[10] (p224～226)。可见，在一二十年间，公局在广东各级地方官员提倡鼓励下普遍设立，逐步演变为常设机构。在有些地方，公局甚至成为县以下行政区划的一个级别。如番禺县分捕属(省城城区)和各司，下属的茭塘司有南洲局、彬社局、岗尾局、石楼局、赤山局(陈族置立)；沙湾司有仁让局、石桥局、萝西局、鳌山局、韦涌局、古坝局、龙湾局、沙亭局、沙圩等乡十三约公所，茭塘、沙湾两司还有沙茭总局“为沙茭两属士绅集议之所”；鹿步司有鹿步总局、升平局(客民公立)；慕德里司有升平公所、安和局、凤凰局[11] (卷5，置志三)。清末公局在广东成为乡村基层权力机构，自有其社会原因。清王朝得以平定咸、同年间的农民大起义，很大程度是靠士绅的力量，在广东尤其如此。在镇压19世纪50年代的红兵起义时，筹募军饷、收集情报、缉捕起义者等事项主要靠各地士绅，有时，士绅的武装甚至成为战事的主力。镇压红兵起义使广东士绅的队伍膨胀，“十余金可捐一监生，红匪闹得六七品功牌亦多”[8] (第5册，同治六年十二月二十日)，士绅的势力也进一步扩大。事后，大的动乱虽然暂时平息，但动乱的因素仍潜滋暗长，到了清末便形成所谓“广东盗风，甲于天下”的局面，面对急剧动荡变化的社会，官、绅共同的反应便是设法加强对乡村基层社会的控制。众所周知，清朝的基层政权建立在州县，但州、县法定的官员、书吏、衙役的数量有限，而清末广东很多县的人口已有几十万，甚至百万。如番禺县在宣统二年办理自治选举查报户口，有176091户，996513口（注：民国《番禺县续志》卷7“政经志一·户口”。同书称3年后的统计为1514189人。可能第1个数字未包括省城城区人口。）；顺德县在宣统初年有男女丁口1356487人[7] (卷5，政经略一)；香山县在宣统元年有163315户，822218口[5] (卷6，户口)。而且，在晚清，广东特别是珠三角，是全国工商业最发达、社会变迁最迅速的地区，一方面经济发展，人员流动频繁，人的观念也有很大变化；另一方面，经济发展伴随而来的是阶级矛盾和社会矛盾都尖锐化，各种民事、刑事案件大量增加，以当时的交通和技术条件，清朝制度规定的机构和人员，绝对无法实现对乡村基层社会的有效控制和治理。清朝虽有保甲制度，但担任地保的多为庶民，充其量只能够传达官府命令，不可能有实际的权威。而且因为缺乏资源等原因，保甲在很多地方已是名存实亡，例如，1866年杜凤治在日记中记载，广宁县的妙村，曾是县治，但无地保，“牌长亦一月一轮，无定人”；钟村等地“向无地保，只设里正轮充”[8] (第5册，同治六年十月十六日、二十日)。清朝本来也设计过由贡举生员担任约正、副的乡约。按照最初的设想，乡约主要是讲教化礼仪的场所，并无强制的力量，而且不是所有地方都建立了乡约，已经建立的也并非都能维持。而镇压农民起义时建立的镇、都、堡、乡公局，却正好适应了清皇朝把统治延伸到县以下基层社会的需要。在广