公民导向的社区治理：何以可能及何以可为

公民导向的社区治理：何以可能及何以可为闵学勤[摘要] 城市社区在完成30多年的建设历程后，已率先进入行政组织、市场组织、社会组织多元治理的格局，选择何种社区治理模式变得尤为关键。

在社区公民意识正在孕育、社区公民环境还不够成熟的前提下，提出从低度、中度到深度的三梯度公民导向的社区治理模式，旨在将社区公民的政治、经济、社会、文化等综合需求确定为社区治理目标，并提供足够的机会让公民参与社区治理，同时促进社区各组织与社区公民的共同成长。

[关键词] 公民环境；公民导向；社区治理作者闵学勤，女，南京大学社会学院社会学系，副教授，博士。

（南京 210093）在经济建设向社会建设转型的过程中，城市社区发展战略显得尤为关键。

这不仅因为社区承载了后单位制下所有城市人的非经济生活，而且社区在完成30多年的建设历程后，率先进入行政组织、市场组织、社会组织多元治理[1]的格局，成为社会建设的先验场。

并且这样动态变迁的多元治理场景，将社区居民推向了前台，他们以自身与各组织的互动为基准，在不断遴选最优管理者的同时，也培育了权责观，并由此觉醒了公民意识。

[2]不过接下来的社区发展不可回避多元共治的目标一致性问题，原有单一行政组织管理社区时只需对上级负责的惯习将遭遇极大的挑战，部分城市社区尝试推行的“顾客导向”、“民生导向”，或以和谐为目标的治理方向虽然使社区治理更富人性化，但显然没有积极回应正在成长起来的社区公民，相比社区居民的称谓，社区对公民而言不再是单纯的居住空间，而是可以承载各种文化需求、社会需求和政治需求的参与空间。

因此本文提出公民导向的社区治理模式，希望既呼应社会建设的发展战略，也能直面已经变迁的社区公民环境，并能为这一模式寻找可持续的治理路径。

一、中国城市社区的公民环境[基金项目]国家社科基金重大项目“特色文化城市研究”（12&ZD029）；南京大学人文社会科学“985工程”改革性项目“全球化语境中的中国体验”（NJU985JD07）；“江苏省高校优势学科建设工程”基金[作者简介] 闵学勤，南京大学社会学院社会学系副教授，博士，江苏南京，210093城市社区在“单位制”逐渐衰微的过程中扮演了极其重要的角色，无论是政府行政工作的不断下沉，还是社会整体运行的重心向社区倾斜，或是公民对社区的多方位期待，都促使社区由居住空间向社会空间转型。

具体表现在社区权力结构复杂化、社区功能多样化、社区参与丰富化等，而深陷其中的社区公民与社区一起共同经历了公民环境的变迁。

（一）社区集体行动助推公民成长在单一的行政组织管理社区之时，社区内的集体行动仅限于中老年人对社区文化活动的参与。

而多元组织介入社区治理，加之房地产市场化让更多社区居民拥有物权之后，社区的集体行动也呈多元化发展态势，包括社区居委会、社区工作站和业委会的选举，物业公司的鳞选，社区各项评议活动，以及社区维权行动等。

首先社区的选举活动已成为社区集体行动的一种常态形式。

特别是最近几年在各大城市推行的社区居委会或社区工作站的直选活动，吸引了越来越多的社区居民加入。

即便大部分的社区直选还仅仅是“公推直选”，远未做到“海选”；即便这样的基层民主因居民的参与热情不太高，存在随意撕扔选票的现象，因而被戏称为“地上的民主”；即便有时参与投票的选民仍以社区积极分子为主，在社区居民中的覆盖面有限。

但毕竟让社区居民体验了公民政治参与的滋味，特别是一些熟悉面孔的落选，多少反映了社区治理绩效的重要性。

同样，随着城市房地产发展的不断深入，符合条件的社区都会成立业委会，尽管各城市、各社区在业委会成立的过程中各有千秋，但社区居民作为社区业主的存在感、参与感都在不同程度上获得了提升。

其次，由于各类组织在社区治理中承担不同的服务职能，他们在获取社区民心时必然存在竞争关系，在年中、年末等时点上他们需要与社区居民座谈听取意见来不断改进自身的工作。

例如南京市建邺区每年都会在社区举办“三报告一评议”活动，即社区党委、社区工作站、社区居委会需向居民定期报告，被随机抽取到的居民会得到提前多次通知，参会时听完“三报告”可以现场当着社区、街道及区政府各职能部门领导的面向社区提意见、对街道或区政府的工作提意见，并对社区治理绩效进行评估，这些评估分值最终都将影响社区工作人员的收入及未来工作安排，这种互动反馈的集体参与所表现出的对公民意见的尊重，助推了社区公民的权利意识。

再者，社区各类冲突事件，包括因物业不作为引发更换物业公司的行动、阻止社区附近建垃圾场、变电站所举办的听证会，以及对社区配套工程不满所引起的上访等，社区居民特别是有房产权的居民对此类冲突事件都会不约而同地卷入其中，若居民的民意最终获得认可，那将极大地提升居民的公民意识。

研究表明社区冲突发生的频度、参与社区冲突目标和深度对公民性建构均有不同程度的影响，甚至社区冲突目前已成为城市人公民性建构的路径依赖之一。

[3]（二）业主委员会模拟公民治理场景中国波澜壮阔的房地产市场在短短的一、二十年创造了一个庞大的业主阶层，他们在成为新兴房地产社区业主的同时，也因为产权拥有的关系对社区治理有了更多的期待，而业主委员会正是这一期待的直接成果。

自1992年在深圳天景花园诞生第一个业委会至今，通过业主大会从全体业主中选出业委会委员成为业主们的共同心愿。

业委会代表全体业主的合法权益，承担对物业公司的监督和鳞选职责，同时还负有教育广大业主遵守公约、纠正业主不当行为的职责。

如果按照戈登·怀特对公民社会的界定，这种组织由社会成员自愿地结合而形成以保护或增进他们的利益或价值，并且能同国家的关系上享有自主权的组织是属于公民社会的组织。

[4]问题在于这一理想的社区组织模型，遭遇了诸多制度瓶颈和操作瓶颈。

例如，过半数业主代表大会的表决意见才具有法律效应；基层政府对社区成立业委员有辅导职责，但如果业委会的成立是为了与物业公司对着干，在社区形成冲突源，那么社区行政机构并不希望业委会过早过快成立；大部分社区居民从未有过自治经历，如何选出合适的精英来管理业委会、或者如何信任和支持业委会的工作都是不小的难题；业委会一无经济资本，二无行政资本，它是否能真正参与到社区治理中也是个问号。

因此，有学者分析认为目前大多数社区的业委会存在“业主大会召开难，业主委员会筹建难、正常运作难、司法维权难及对业委会和成员监督难”等“五大难”问题。

而且据报刊媒体公开宣布的一项调查反映，竟有九成业主对业主委员会现状不满![5]这显然表明，有关业主委员会制度设计与安排有缺陷与不足，政策措施的供给与创新存在着问题，被学者称为“民主政治试验场”的业主委员会对社区公民而言，目前还只能通过其进行模拟参与社区治理的活动。

（三）民间组织对社区的渗透有限近几年，民间组织通过自组织、政府孵化、政府购买的方式逐渐进入社区，特别在社区老人服务、幼儿教育、家政服务、文化活动等方面加大了对社区的供给。

但是民间组织在社会整体中的开放度还不够，加之自下而上的自组织意识长期缺失，民间组织对社区的渗透还非常有限。

在一个健康的社区公民结构中，民间组织应占有相当重要的份量，它们在社区正常运行中承担更多的义务，政府就有更多的精力来“掌舵”，而不是事无巨细地去“划浆”。

事实上民间组织对西方社区渗透的程度，也是区分实力强大社区和实力单薄社区的重要标准。

[6]中国城市社区在政府适度放权的过程中，理论上民间组织在社区可以有更广阔的舞台。

例如上海、深圳、南京等地通过建立“民间组织孵化基金”，给有基础的个人和团体提供初期或年度扶持基金，来帮助它们在社区寻找合适的定位、服务项目和可持续发展的空间，而且社区也有相当大的需求市场，但是公民意识的薄弱还是多少阻碍了这一良好愿望的全方位推行。

假以时日，随着民间组织在社区越来越活跃，人人愿意参与的社区公民环境将越来越成熟。

总体而言，目前城市社区的公民环境正处于萌芽期，部分社区居民通过自身的醒悟，或参与集体行动开始建构自我参与、自我管理、自担权责的公民意识，但大部分社区居民要向社区公民转型还需依靠合理合法的社区集体行动、业委会权力的不断放大以及民间组织的深层介入等多个管道的全方位开启（如图1）。

图1 目前社区居民向社区公民转型的路径选择二、何为公民导向的社区治理城市社区公民环境的研究表明，社区公民尚未被完全唤醒，短期内让他们非常积极地参与社区各项事务，或由他们对社区进行完全自治还不太现实。

其实只有当社区成员都意识到自己对他人以及自身所承担的义务之后，个人才能够在这一社区空间中得到最大程度的发展，而整个社会也才能显示出强大和积极的一面。

[7]针对目前的社区公民环境，由多元组织充分发挥各自的资源优势进行联合共治是可行的路径，而这也恰恰符合治理的理念。

按照全球治理委员会的定义，“治理”是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方法之总和。

治理框架下的“社区治理”，强调善治，善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。

[8]而目前社区代表政府的社区工作站和社区委、代表市场的物业公司、代表业主的业主委员会等事实上已形成这样的合作治理结构，问题在于这些权力结构良性互动的最重要基础是具有共同的治理目标。

詹姆斯·N·罗西瑙认为“治理是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力使别人服从。

它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得益借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望。

”[9]同样，迈克尔·麦金尼斯也指出，“一个社群对发展意义的共识是他们可能成功的关键因素。

因为所有的制度都是基于共同理解的，是社会的产物。

个体组成的社群如果不抱有某些共同的信仰、规范和概念，则是无法开展治理的。

”[10]显然，为社区多维组织寻找共同的治理目标是治理成功的关键因素之一。

如果简单回应共同的治理目标，那么社区居民的满意度可以作为首选，因为无论各组织采取什么模式参与治理，其共同的指向都是社区居民。

但仅仅将社区业主或其他居住者定位在“居民”这一层面，那么他们的需求无外乎衣食住行等简单的生活类需求，或加上一些娱乐性的文化类需求，而正在不断扩张的社区参与需求，特别是居民的政治参与需求就会被忽略。

而且社区居民的满意度对于不同的居民而言可能存在明显的差异，按照以往居委会所覆盖的人群，多半是老弱病残妇幼等社区弱势群体，他们即便表达较高的满意度仍无法掩饰社区大部分常态居住者，包括社区精英对社区治理的更高追求。

因此将社区居民定位在社区公民这一层次，便将社区治理引向更宽泛、更深层、更前瞻的目标。

所谓公民导向的社区治理，即以公民的政治、经济、社会、文化等综合需求为最终服务目标，并提供足够的机会让公民参与社区治理、体会社区治理中自我需求的变化，并与各组织通过治理而获得共同的成长。