土地一级开发实务与法律风险

土地一级开发实务与法律风险（系列一）

2014-03-26点蓝字加我哦周月萍律师

在一级开发过程中，政府机构的作用十分“微妙”。如果政府完全退出，企业将面临开发成本和开发进度的风险；如果政府直接操作，则不利于市场公平竞争。根据国家政策规定及目前土地开发情况，土地一级开发主要有政府主导型、市场化运作型以及政府主导的市场化三种运作模式。

（一）政府主导型运作模式——以重庆为例

政府主导型开发模式是指由土地储备中心完全负责或由政府指定特定的开发企业进行土地一级开发。

重庆的土地一级开发模式属于典型的政府主导型模式。土地一级开发的主体是市政府，代表市政府实行一级开发的机构是八个大型的国有建设性投资集团。土地一级开发与土地储备紧密联系在一起，八大投资集团拥有土地储备和土地一级开发的权利，将纳入储备范围的土地委托专业公司进行一级开发，“生地”变“熟地”后，通过“招拍挂”流程进行出让。

图1政府主导型土地一级开发流程图

在政府作为土地一级开发主体的运作模式中，全程由政府控制开发实体的确定、开发进度安排和开发方案实施，有利于缩短开发时间，降低开发成本，便于政府实现土地一级开发的各项目标。政府可完全掌控地价，避免土地开发后的土地增值收益流失问题，进而实现土地开发的社会效益、经济效益与环境效益的统一。

然而，此模式下融资渠道狭窄，政府将面临着巨大的资金压力，且土地开发周期较长，对政府进行更大规模土地开发有一定的阻碍；此外，由于土地开发权并非由市场确定，而是掌控在政府手中，在监管制度缺失的情况下，容易产生政企“合谋”、定制条件出让的情况，使土地出让隐蔽化，导致土地资产流失。同时，根据2010年9月3日国土资源部党组印发《中共国土资源部党组关于国土资源系统开展“两整治一改革”专项行动的通知》的要求，“土地储备机构必须与其下设或挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，收购土地遴选价格评估机构应坚持公开、公正的选择方式，土地前期开发必须按规定通过招标方式选择工程实施单位。各地国土资源部门及所属企事业单位，不得直接从事土地一级市场开发。”因此，由政府完全进行土地一级开发运作的模式未来仍需进一步规范。

（二）市场化运作（企业主导型）模式——以海南、北京为例

市场运作模式，即政府通过招投标的方式从多家具备资质的企业中择优进行土地一级开发，由该主体根据政府的要求或双方签订的土地一级开发委托协议的约定，对目标土地进行统一征地、收储、拆迁、补偿、安置，以及市政基础配套设施建设，从而使区域内的土地达到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”或需求者要求的建设条件，再面向市场转让土地使用权。

海南一级土地开发的模式属于典型的市场化运作。海南财政实力较弱，导致土地一级开发市场由提供资金的开发商掌控。根据2006年7月19日海南省人民政府出台的《关于规范企业参与土地成片开发的通知》，“土

地出让收入扣除土地开发成本后余下的纯收益部分，按照市、县政府所得不得低于30%的比例，确定市、县政府与主开发商的分成比例。”也就是说，一级开发商最高可以分得70%的土地出让纯收益。

与海南不同，北京市目前为政府主导型和市场运作型两种土地一级开发模式并存，由土地储备机构负责的一级开发项目所占比例较小且多为小型项目，主要为企业主导型模式。

图2企业主导型土地一级开发流程图

市场主导型运作模式不仅可以极大的缓解政府的融资压力，解决政府融资难问题，而且可以有效提高土地一级开发管理水平与工程质量，有利于土地市场的规范化发展；且开发商参与土地一级开发并不仅仅是看中土地收益分成，更在于拿到该地块的二级开发权，开发商通过介入一级开发，可以更好地把握土地规划定位等核心问题，便于企业在下一步招拍挂中掌握主动权，拿下土地二级开发权。不足之处在于政府获取增值收益的空间变小，调控土地市场价格的能力也随之降低，容易引发社会突发事件，激化社会矛盾；另外对于土地一级开发企业来说，由于自行组织融资，全部风险和责任都由其自行承担，会大大增加开发企业的融资难度。一旦资金链出现断裂，不仅使得开发企业无法按合同规定及时、顺利地完成土地一级开发的任务，而且还会危及企业自身的生存。

市场化运作模式曾经一度被推崇，但由于资金问题、可控性问题、公平竞争问题和政企职责不分问题，北京市土地一级开发的政府主导型和市场化相结合的模式逐渐被政府主导型所取代。

（三）政府主导的市场化运作模式——以上海为例

土地一级开发的主体为政府，这是土地一级开发地方法规的一个基本原则，也是“政府主导”的主要体现。“市场化”体现在政府通过市场竞争方式选择具备资格的企业，通过协议方式与企业合作进行土地一级开发，企业负责投资融资，承担相应风险，利润来源于土地收益增值部分。在该模式中，政府通过考察企业资金、技术、管理等方面的实力，依照项目的实际需要选择目标企业，共同对土地一级开发项目进行开发运作。

上海模式可概括为政府控制下的市场运作模式。上海市为进行土地储备，政府设立了三类土地储备机构：市土地储备中心、各区(县) 土地储备机构、特定区域的土地储备机构。市储备中心下辖由同一套管理人员经营的地产集团，负责土地储备运作。由于各土地储备机构分别负责不同类别的土地储备，由此就有不同背景的地产公司与土地储备机构合作进行一级土地开发。其中：重点规划区域通常成立一家专门的公司统筹本区域的一级土地开发；在全市范围内进行一级土地开发的主要是有市属国资背景的公司，各区属国资背景地产公司基本上控制了本区县的一级土地开发市场，一些实力背景较强的非国资公司通过与土地储备机构的合作获得一级土地开发权。

此模式下土地开发效率较高，生地变成熟地后的土地产品较为标准。由于由大集团（包括国有企业、大型企业集团等）统一进行土地一级开发，开发过程推进较为顺利，土地熟化过程较为规范，土地一级开发就像工厂流水线生产的标准产品。且这一模式下的土地一级开发顺应并满足了市场

的需求，可以充分发挥政府和企业的能动性与团队意识，优势互补，团结协作，提高土地开发效能，减轻政府资金压力。政府主导下的市场化土地一级开发运作方式，是我国土地一级开发的发展趋势。

（本文作者：周兰萍、纪晓晨）

土地一级开发实务与法律风险（系列二）

（一）BT模式进行土地一级开发的可行性

BT模式，英文是Build-transfer，中文是建设-移交模式。BT 模式即BT 项目投资人成立BT项目公司，负责BT项目的融资、建设并承担风险，BT 项目建成且验收合格后，移交给项目业主，并由项目业主按照约定分期支付回购价款的投融资建设模式，多应用于市政基础设施和公用事业项目。

BT模式不要求项目具有经营性，可以适用于土地一级开发：

首先，BT模式解决了土地一级开发的资金问题。BT 模式下由BT项目投资人为土地一级开发项目所需资金进行融资，可以缓解政府或土地储备机构的资金压力。

其次，BT模式可以同时解决土地一级开发的工程建设问题。BT项目投资人在建设工程领域的专业经验有利于降低工程建设过程中的各项风险，从而促使政府回归到监督和管理的角色上来，避免“政企不分”的情况出现。

再次，BT模式在我国已经有了不少成功的项目案例（如重庆菜园坝长