大部制改革之部门职能交叉

大部制改革
-----之部门职能交叉
内容提要
大部制的概念:：大部制即为大部门体制。

推行大部制改革的意义：1.有利于减少职能交叉，完善行政运行机制
2.有利于落实“问责制”，建设责任政府
3.有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政
管理体制改革的关键环节
职能交叉之现象
两个典型：1、对食品的监督管理2、武汉市是老工业基地
职能交叉的两面性：1、积极2、消极
在推行的大部制改革中要如何避免？职能分解必须建立在部门合作的基础
上，不能过分强调需分清所有的职能。

出现职能交叉的原因及解决办法：职能的法定化是源头治理职能交叉问题的
良策。

大部制改革实行机构和职能的整合，
是解决部门职能交叉问题的有效途径。

职能法定化具体实施
关键词：大部制、改革、职能交叉
引文：写作意图：就大部制改革中部门交叉问题发表自己的观点和看法。

选题的目的：让更多的人了解大部制改革及相关知识，促进大部制改
革的顺利进行。

选题的意义：大部制改革实施具有重大的意义，为行政管理体制改革指明
了方向。

写作范围：大部制改革，主要是其中的部门职能交叉。

正文
“大部门体制”的提法源于党的十七大报告。

报告称，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。

《半月谈》杂志称，这是一种有别于以往改革的新思路，为行政管理体制改革指明了方向。

大部制的概念
大部制即为大部门体制。

按照业内专家的提法，为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。

特点是扩大
一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

大部制改革推行的意义
1.有利于减少职能交叉，完善行政运行机制
2.有利于落实“问责制”，建设责任政府
3.有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节
大部门改革中的职能交叉现象
目前我国决策职能与执行职能和监督职能不分现象突出，监督流于形式，使决策部门普遍受到执行利益的干扰，导致问责更困难，国家利益部门化。

职能交叉的两面性
•一方面，交叉如果处理不当，出现职能重叠、或管理上的真空，就可能成为互相扯皮、互相推诿的消极因素
•另一方面，如果我们能够理顺运行机制，职能交叉又会成为政府部门相互合作、协调一致、促进行政管理顺利进行的积极因素。

在推行的大部制改革中要如何避免？
职能分解必须建立在部门合作的基础上，不能过分强调需分清所有的职能。

重要的不是把一切都一一分清，而必须认识到许多事情必须要由一个以上的部门协同进行，重要的不是把一切都一一分清，而必须认识到许多事情必须要由一个以上的部门协同进行，要在划分中明确各部门主管与协助、为主与为辅、主持与参与的各自的职责权限，并且在部门间建立一种互动、共动、联动关系的协调机制，这样就能避免或减少职能交叉扯皮现象，保证政府管理活动运转协调。

出现职能交叉的原因及解决办法
1、大部制改革实行机构和职能的整合，是解决部门职能交叉问题的有效途径，
但不可能“毕其功于一役”。

不难理解，造成政府部门职能交叉的一条重要原因就是机构林立、分工过细、职能界定不清。

进行机构和职能的整合，实行大部制改革，无疑为解决政府部门职能交叉问题找到一条有效途径。

实践证明，无论从国外的经验和国内多次机构改革的成效均可以说明。

这次国务院实行大部制改革后，通过组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、环境保护部，调整食品药品监督管理局由卫生部管理等，以机构整合方式解决了原来部门间的职能交叉问题，同时通过“三定”，集中解决和理顺了46个部门之间70余项职责交叉和关系不顺的问题。

但问题是，机构整合、职能明晰后是不是交叉扯皮问题就不会再发生了呢？个人认为，仅有加大机构整合力度和划清部门职能边界来解
决职能交叉问题是不够的，还必须构建部门协调配合机制，可避免或减少部门职能交叉扯皮的现象发生。

首先，从行政管理理论上分析，职能交叉在管理上具有相当的客观性。

这种交叉反映了不同行业、部门的行政管理之间，经济管理和社会管理之间，综合部门管理与专业部门管理之间无法割断的联系，是行政管理作为系统运行的过程所表现的基本特征，也是行政管理顺利进行的条件。

其次，实践证明，建立部门间协调配合机制更有利于解决职能交叉问题。

从国外来看，许多国家在推行大部制改革中，均加强政府首长和部门、部门之间的协调机制建立健全。

对成员单位组成、牵头单位、各成员单位具体职责以及会务等进行了明确，这对于加强反洗钱工作部际协调将发挥较好的作用。

因此，在地方政府机构改革中，围绕切实解决部门职责交叉和关系不顺的问题，要按照中央要求，地方各级政府在实行机构和职能整合的同时，认真确定各部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，分清主办和协办关系，明确牵头部门，并建立健全部门间协调配合机制，形成工作合力。

2、机构改革“三定”规定明晰了各部门的职责边界，但职能管理的长效机制不
够健全，导致出现职能交叉等等问题。

自1988年政府机构改革首次提出对各部门进行“三定”（定主要职责、定内设机构、定人员编制）以来，以后每次机构改革中制定“三定”方案或规定都是机构改革的重要环节。

“三定”方案或规定对于职责分工进行了明确界定，理顺了职责关系。

但是“三定”过后，一些部门不按规定的职能办事，职能缺位、越位、错位，擅自调整职能，职能交叉、互相扯皮推诿的现象时有发生，严重影响了“三定”规定的权威。

造成这种情况的原因之一就是缺乏对职能运行进行有效管理和监督。

一是职能调整滞后于经济和社会发展的需要，没有形成职能动态管理的机制。

由于人们对职能变化认识的偏差和滞后，对原有职能的依赖，部门之间必然产生冲撞，职能交叉在所难免，同时，职能被调整部门与职能审批部门之间也有一个协商的过程，加上多年以来职能管理部门对职能的跟踪管理不够重视，没有建立职能管理的有效机制，因此，一方面造成职能管理的无序状态，另一方面经济和社会发展已经出现新情况、新变化后，而“三定”时确定的职能往往一定几年不变，未能及时地根据经济和社会发展需要进行动态调整，明显具有滞后性。

二是职能多头管理。

政府法制部门有时也承担职责界定或协调的任务。

由于职能多头管理，造成职能随意调整，影响“三定”规定权威，甚至加剧职能交叉扯皮情形。

三是职能运行的检查监督比较薄弱。

机构改革“三定”规定下达后，一般没有上级重大体制改革或职能调整，作为职能管理的机构编制部门基本上很少对职能运行情况进行监督，更谈不上及时掌握各部门职能履行和变化情况，也从来没有哪个部门因为违反职能管理规定而受到查处的，基本上职能管理处于听之任之、放任自流的状况。

因此，在新一轮政府机构改革中，不仅要认真进行“三定”有关职能的界定和协调工作，还要建立完善职能管理的长效机制。

3、职能的法定化是源头治理职能交叉问题的良策。

造成政府部门之间职能交叉，很重要的一条重要原因就是职能没有法定化。

首先，各部门“三定”规定实质上是一个不太符合要件的行政法规，只能称为有
法律效力的规范性文件，其强制性不够，且必须在现行法律法规前提下确定。

如遇法律法规之间出现争议时，“三定”规定不能违背法律法规。

其次，职能核定不太规范。

由于职能实行分级管理，各级机构编制部门均有审核“三定”规定的权力，且基本是终审制。

这样，就出现同类同名机构职能表述不尽相同或者各级同类机构表述一样，也出现同类机构各地核定的职能不一样的情况等。

再次，职能核定稳定性不够。

机构改革“三定”后，虽然制定了“三定”规定，但各部门存在争抢职能的冲动，往往过一段时间，又通过有关会议、文件等改变“三定”规定，造成部门间职能交叉扯皮。

因此要彻底解决职能交叉扯皮问题，还要从源头上即实行职能法定化途径才能较好地解决这一问题。

1、要全面清理法律法规有关职能配置的规定。

对法律法规之间界定模糊和冲突的要通过立法程序进行修订。

2、从中央到地方对党政机关各部门制订组织条例，对其职能配置作出规定
3、全面建立全国党政机关各部门职能库，并实行网上公开，接受社会监督。

4、建立职能核定、调整、裁定的管理机制，加强职能的全程监管。

小结：本文介绍了大部制改革及其相关知识，重点阐述其中的部门职能交叉问题。

参考文献：《中国共产党巡视工作条例(试行)》2009年7月2日
当代中国政府与政治谢庆奎高等教育出版社2003年9月。