主体功能区建设中财政支出的资源环境偏向研究

主体功能区建设中财政支出的资源环境偏向研究摘要构建政府异质性偏好的理论模型，选取广东省为样本进行研究，测算不同主体功能定位下政府财政支出偏向，结果发现：优化开发区域公共财政支出偏向于经济建设领域，重点开发区域公共财政支出侧重于资源节约型、环境友好型的低碳发展模式，限制开发区域和禁止开发区域公共财政支出则以资源环境保护为重点，这是由于：对国土资源空间划分不同类型的功能区域，决定不同功能区域所承担的职能也不尽相同，政府在公共财政资金支出偏好选择上相应有所侧重，因而也造成各功能区财政支出偏向的不同。

应该指出的是，各类主体功能区政府要在“经济建设偏好”和“资源环境偏好”之间寻找平衡点，通过优化公共财政支出结构，提升公共财政资源配置效率，实现国家的主体功能区战略。

关键词主体功能区；财政支出；资源环境偏向；异质性偏好中图分类号F812.2 文献标识码 A 文章编号1002-2104（2015）11-0143-09新中国成立特别是改革开放以来，我国国土资源空间开发不断加速，一方面有力支撑经济社会发展进步，但另一方面也面临着诸多挑战：一些地区在开发利用国土资源空间时，忽略自身资源环境承载能力而开发过度，资源环境问题日益凸显。

显而易见，主体功能区战略是对我国国土资源空间开发利用的总体谋划，根本目的在于保障国土空间安全和实现经济社会可持续发展，完全符合科学发展观的理念。

值得注意的是，政府在主体功能区建设中要发挥主导作用并承担相应职责。

因为政府要根据不同的主体功能区定位配置公共财政资源，公共财政资金偏向将影响到公共财政资金在不同主体功能区之间的配置。

经典的公共经济学家认为，所谓公共财政支出偏向，是指政府在平衡各方财政资金需求的基础上，在主观意愿上偏向于某类财政支出，并将公共财政资金尽可能安排到自身偏好的领域[1]。

应该指出的是，对国土资源空间划分不同类型的功能区域，决定了不同功能区域所承担的职能也不尽相同，政府公共财政资金支出偏向也应有所不同，但同样值得关注的问题是：在考虑不同功能区政府偏好选择客观存在异质性的情况下，如何根据国土资源空间的不同主体功能定位，通过优化公共财政的支出结构，实现国家的主体功能区战略？这一问题不能不引起我们的思考。

1 文献评述公共财政支出偏向属于公共经济学的范畴。

在国外比较早期的研究中，Arrow和Kurz从宏观经济的角度分析公共财政支出偏向对长期经济增长的影响，得到比较一致的结论是：财政支出偏向会通过影响边际资本产出进而促进长期经济增长[2]。

在这一思路的指引下，Turnovsky和Fisher进一步研究财政支出偏向对资本存量和劳动力需求的影响，无独有偶也得到相似的结论[3]。

但这种研究思路存在明显的不足之处：研究者们忽略地方政府在标杆式竞争中所采取策略行为的变化对长期经济增长产生的影响，因而后期学者们的研究则更多地集中在地方政府标杆式竞争方面[4-5]，更倾向于研究地方政府在标杆式竞争中采取策略行为的变化对公共财政支出偏向的影响。

中国的公共财政体制建设始于1998年全国财政工作会议，但时至今日并未形成令人满意的公共财政支出结构。

这样的现实决定国内学者必然将研究的重点集中在优化财政支出偏向方面。

粗略地归纳起来，学术界对公共财政支出偏向的研究主要集中在三方面：一是中国式财政分权的视角。

一些学者认为中国式财政分权是造成公共财政支出偏向扭曲的重要因素之一[6-7]。

二是政绩考核机制的视角。

还有学者认为在中国自上而下的政绩考核体系中，下级政府的决策者要对上级政府负责，经济社会发展的重点因此集中在追求高速的经济增长方面，导致公共财政决策偏向于生产性支出[8-9]。

三是居民福利水平的视角。

乔宝云等认为地方政府对资本投资存在偏好是导致教育类财政支出资金缺乏的重要原因之一，这种行为会削弱当地居民的福利水平[10]。

吕炜等认为地方政府对基础设施普遍存在的财政投资偏好是造成地方政府对教育、医疗和社保等民生性财政支出投入力度不足的主要原因之一，带来整个社会居民福利水平的下降[11]。

这些研究成果使人们注意到，公共财政支出偏向是影响居民福利水平的重要因素之一。

通过中外文献回顾发现，现有研究未能在以下方面给予足够重视：一是研究中国公共财政支出偏向问题的国外文献，并没有立足地方政府偏好存在异质性的客观事实建立一套分析框架，在理论剖析的层面上有待加强。

二是现有文献对公共财政支出偏向的研究，缺乏建立数量化的测算指标体系，在相当大的程度上弱化对公共财政支出偏向的解释力度。

三是已有大多数研究往往从区域或城乡维度进行分析，但从不同主体功能区角度对公共财政支出偏向进行研究更是近乎空白。

基于此，本文以政府异质性偏好的理论模型作为研究的逻辑起点，选取广东省为样本进行研究，测算不同主体功能定位下政府财政支出偏向，判断财政支出偏向与不同的主体功能区定位是否一致，提出完善主体功能区建设的基本思路，而对于这些问题的研究是在国家提出全面推进主体功能区战略的背景下进行的，具有较强的现实意义。

2 模型构建一直以来，公共经济学家对地方政府偏好问题进行一系列深入研究，无一例外地建立在西方政治分权基本框架之上，但这种研究范式根植于联邦制国家的政治文化土壤，但对中国这样一个人口众多、财力有限的国家而言，完全照搬西方政治分权模式来分析中国地方政府偏好问题是否合适？值得我们仔细斟酌。

广为人知的是，自改革开放以来，中国以GDP增长为重点的政绩考核体制，决定了地方政府官员会为自身的政治晋升彼此间展开竞争。

在中央政府设计的政绩考核机制下，地方政府会将相当大的财政资金倾斜到经济建设领域，但却忽略了对资源节约、环境保护等生态性公共物品的投入力度。

在这种激励机制约束下，地方政府通过调整自身财政支出偏向，取得有利于提升政绩的政策取向：诸如高速公路等基础建设等类型的公共物品，地方政府无疑存在财政支出偏好，这是由于这类公共物品能吸引外来投资拉动地方经济增长，短期内具有立竿见影的经济效应；而资源环境类的公共物品，虽然在长期而言有利于经济可持续发展，但在短期内对地方经济难以起到直接推动作用，地方政府对此的偏好不强。

很显然，研究中国政治体制框架下地方政府的偏好问题，必须提出一套适合于中国国情理论分析框架。

为研究主体功能区政府偏好对公共财政支出偏向的影响，我们在政府异质性偏好的假设下构建了本文的理论模型。

遵循Ferruccio[12]基本思路，我们假设存在多个异质性的主体功能区政府Li，i =1， 2，…， n。

根据国土资源空间划分的功能区域，我们假设存在四个类型的主体功能区政府：L1代表优化开发区的地方政府，L2代表重点开发区的地方政府，L3代表限制开发区的地方政府，L4代表禁止开发区的地方政府。

假设每个功能区政府Li提供两种类型的公共物品：基础建设类公共物品G1i和资源环境类公共物品G2i。

不同主体功能区政府Li对公共物品存在异质性偏好，用参数ηi表示地方政府Li对公共物品G1i的偏好，用参数εi表示地方政府Li对公共物品G2i的偏好。

当参数ηi和εi等于1时，地方政府Li对公共物品G1i和G2i的偏好达到最大；当这两个参数大于1时，地方政府Li对公共物品G1i和G2i的偏好逐渐减弱。

在这里，WLi代表地方政府Li所在主体功能区的国民经济生产总值，τ1i和τ2i代表主体功能区政府Li为提供公共物品G1i和G2i分别向居民征收的实际税率。

在我们的假设中，居民消费了三种物品：私人物品Xi，公共物品G1i和G2i。

我们用wi来表示居民的可支配收入，用Umi来表示居民的效用函数，可定义如下：在这里，Xi表示居民消费私人产品的数量。

我们采用了CobbDouglas的函数形式设定了居民效用函数的表达方式，具体的表达如式（4）所示：其中，αi代表功能区i的居民对私人物品Xi的偏好系数，βi和γi分别代表居民对公共物品G1i和G2i的偏好系数。

我们将公式（1）和（2）代入到式（4）中，得到居民的效用函数Umi：其中，wi表示功能区i的居民可支配收入。

我们假设居民消费三种物品，相应在每种物品上的消费支出为：私人物品Xi支出Xi，公共物品G1i支出WLiτ1i和公共物品G2i 支出WLiτ2i。

在假设消费物品价格上升的前提下，居民面临着效用Umi的损失。

为了使居民效用Umi保持在原有水平，我们假设将居民收入wi增加一个相应的份额，在对效用Umi的损失做出补偿的情况下分析居民的最优抉择。

我们将这种分析思路归纳为：通过上述推导，我们可得到以下结论：不同主体功能区公共物品G1i和G2i的供给量，不仅与功能区居民的偏好系数βi和γi有关，而且与功能区政府Li对公共物品G1i 和G2i偏好ηi、εi存在很大关联。

上述模型推导得到的结论，较好地解释了不同主体功能区政府偏好是如何影响公共财政支出偏向的。

我们知道，对国土资源空间划分不同类型的功能区域，决定不同功能区域所承担的职能也不尽相同，政府在公共财政资金支出偏好的选择上也应有所侧重：优化发展区的主要任务是转变经济发展方式，以优化该功能区的空间结构、产业结构和基础设施布局为主，所以公共财政支出的选择要以经济建设为重点；重点开发区域是在坚持经济发展与资源环境相协调的基础上，通过资源环境的改善保持适度的经济增长，提高经济可持续发展的内在动力，因而公共财政支出的侧重点在于资源节约型、环境友好型的低碳发展模式；限制开发区的发展重点在于提供生态产品、保护和修复生态环境方面，以及优化农业生产布局和品种结构方面，禁止开发区域则定位于维护国土生态安全、保护自然资源和生物多样性，上述两类功能区公共财政支出均要以资源环境保护为选择重点。

基于上述研究，我们可将主体功能区政府偏好归纳为两大方向：第一个方向的政府偏好是功能区政府如何配置公共财政资金来转变经济社会发展方式，称为“经济建设偏好”；第二个方向的政府偏好是功能区政府如何引导公共财政资金配置达到生态环境保护与资源节约利用的目的，称之为“资源环境偏好”。

整个研究过程表明，在推进主体功能区战略的进程中，不同主体功能区政府要根据所承担经济社会职能的不同特点，在“经济建设偏好”和“资源环境偏好”之间寻找平衡点，通过优化公共财政支出结构，提升公共财政资源配置效率，最终实现国家的主体功能区战略。

3 数据说明沿袭上一章提出的理论分析框架，我们以基础建设类和资源环境类公共物品为研究对象，构建一套测算主体功能区政府财政支出偏向的指标体系，判断不同功能区定位与政府的财政支出偏向是否一致，需要说明的几点是：第一，本文选取广东省作为样本进行研究，主要原因如下：①《珠三角改革发展规划纲要》这一国家战略强调珠三角要完成主体功能区规划编制，优化广东省国土空间布局，凸显本研究具有的现实意义。

②广东省地貌类型复杂多样，山地丘陵多平地少，全省人口密度较大，可供开发后备土地资源有限，但生物多样性和生境敏感区特色突出，这种自然资源禀赋状况与整个中国较为相似。