浅析违法建设执法的职能主体及法律依据

浅析违法建设执法的职能主体及法律依据在违法建设执法实践中，规划、国土等不同主体对同一处违法建设存在不同认识的情况时有发生，在一定程度上影响了行政主体职能的履行和人民群众的感知。为了进一步提升相关职能部门的执法效率，解决不同部门因分工不同、认识不同带来的困扰，我认为依法界定规划、国土等职能部门在查处违法建设方面的职责范围显得十分必要。

违法建设，顾名思义是指违反法律、法规的各种建设活动。

就当前来讲主要指违法占地建设与违反规划建设两种情况。违法占地建设是指行为人违反法律法规的规定，未经合法有效批准（包括征地审批、转用审批和供地审批）而占用土地并进行建设的行为。违反规划建设是指行为人在已经依法获得土地使用权利（获得用地许可或者取得土地使用证）的土地上，违反《城乡规划法》（未经规划许可或者不按照规划许可）的规定进行建设的行为。

从定义上看，违法占地建设与违反规划建设之间区别比较明显，它们之间的区别主要体现在如下方面：

首先，两种行为侵害的客体不同。非法占地建设，虽然其可以表现为建设各种违法的建（构）筑物，但是其本质（违法犯罪行为的目的及侵犯的客体）是侵犯土地的所有权或者使用权（在某种意义上还是侵犯了国家的基本经济制度和物权制度）。而违反规划的违法建设则是在已取得在特定土地上建设的权利后，没有取得规划许可或者

不按照规划许可规定的内容进行建设，其违法行为侵犯的客体主要是规划部门的行政管理秩序。

其次，两种行为承担的法律责任不同。《土地管理法》处理侵犯土地所有权和使用权的基本方法是排除侵害，主要是拆除违法建设，即使在符合土地利用规划的条件下也要没收违法建设。而城乡规划的本质是一种技术方案，一种具有公益性和法律性的技术方案；《城乡规划法》处理违反规划建设的基本方法是技术整改，以是否影响规划实施来确定处罚的标准，只有严重影响规划实施才予以拆除或者没收。此外，即使规划、国土都作出拆除违法建设的行政处罚决定，在组织实施时，土地部门应申请人民法院执行，而规划部门则由人民政府执行。

由上可知，土地执法的目的是为了保护土地资源，规划执法的目的是为了利用好资源。结合法律规定，我们一起来看看这两种违法行为在现实生活中的表现形式：

违反规划建设的行为，是指此种建设只违反《城乡规划法》却不违反《土地管理法》的建设行为。事实上，这些违法建设是不需要办理用地批准手续的，而仅仅是需要办理建设工程规划手续，尤其是在既有建筑上的加建与搭建等行为。此时，该建设行为仅仅是改变规划条件的违法建设，并不存在《土地管理法》意义上的“违法占地建设”。对于此类违法行为应该由规划部门依照《城乡规划法》来进行查处。

违法占地建设的行为，是指此种建设只违反《土地管理法》却不违反《城乡规划法》的建设行为。可能有人认为，没有规划部门手续进行建设的行为都违法《城乡规划法》，其实不然。生活中有些违法建设建在了耕地或基本农田上，其不仅位于城乡规划确定的建设设用地范围之外，也位于土地利用总体规划确定的建设用地范围之外。这种情况就不能适用《城乡规划法》（第四十二条、第六十四条）进行查处，而只能适用《土地管理法》的相关规定进行查处。由此可知《城乡规划法》只适用于查处“在城乡规划建设用地范围内”的违法建设，在此范围之外的违法建设，则不能依据该法来进行查处。因此，对于城乡规划确定的建设用地范围之外的违法建设应由土地行政主管部门依照《土地管理法》来进行查处。

那有人可能会问，那么生活中有没有违法占地建设与违反规划建设重合在一起的行为呢？回答是肯定的。那这种重合的违法行为又该如何处理呢？这种行为同时违反了《土地管理法》、《城乡规划法》等法律，造成了无法确定由哪一职能部门查处的困境。那这种情况该如何处理才更恰当呢？我们一起来寻找答案：

首先，从表面看，该违法建设行为似乎选择适用《土地管理法》或者《城乡规划法》都可以，但这种说法其实是不可取的。我们已经知道《城乡规划法》只能查处“在城乡规划建设用地范围内”的违法建设。那么当违法建设位于城乡规划确定的建设用地范围内时，违法建设与违法占地或侵害其它专项设施（电力塔架等）竞合，行为在违反《城乡规划法》的同时也违反了《土地管理法》或者其他专项法律

（如《水法》、《电力法》等）。此种情况属于法条竞合的关系，根据法条竞合犯的处理原则——“特别法优于普通法”，应当优先适用《城乡规划法》或者其他专项法律，并确定规划部门或依据专项法律执法的职能部门为违法建设的查处主体。

其次，当违法建设发生在城乡规划确定的建设用地范围外，又同时侵害其它专项设施的情况下，又该如何适用查处呢？该行为既违反了《土地管理法》也违法了其它专项法律（如《水法》、《电力法》等）。我认为应同样适用“特别法优于普通法”的原则，由实施专项法律的行政主体对此类违法行为进行执法为宜。如防洪堤坝上的违法建设是不是由水利部门来执法更恰当呢？我想大家不难找出答案。

综上所述，我认为在查处违法建设时，职能部门应根据调查情况给予定性。定性为违法占地建设的行为，依土地管理法查处。定性为违反规划建设的行为，依城乡规划法查处。对于违法建设同时违反多部法律的，我们应秉承如下原则处理：城乡规划确定的建设用地范围内的违法建设，由城乡规划部门查处；城乡规划确定的建设用地范围以外的违法建设，由土地部门按照违法占地查处，但该违法建设同时违反相关专项法律的，由该专项法律确定的查处主体负责查处。