论行政许可的基本原则_周佑勇

〔收稿日期〕2003-10-28

〔作者简介〕周佑勇(1970-),男,湖北大悟人,武汉大学法学院教授、博士生导师,法学博士。

论行政许可的基本原则

周佑勇

(武汉大学法学院,湖北武汉430072)

【摘　要】行政许可的基本原则是行政许可法的基本精神之所在,也是行政许可法所要解决的一个核心问题。我国新近出台的《行政许可法》明确规定了行政许可应当遵循的一般原则和特殊原则。行政许可的一般原则包括许可法定原则,公开、公平、公正原则和权利救济原则;特殊原则包括便民与效率原则、信赖保护原则、许可不得转让原则以及许可与监督相结合的原则。

【关键词】行政许可;一般原则;特殊原则

【中图分类号】D922 【文献标识码】A 【文章编号】1009-2048(2003)04-0001-04

On the basic principle of administrative permission

ZHO U You -yong

(Law School of Wuhan University ,Wuhan 430072,China )

A bstract :The basic principle of administrative permission is where the spirit base lies of administrative permission law and is also what the law has to deal with .The newly -passed Administrative Permission Law definitely regulates the general principles and special ones .

Key words :administrative permission ;general principles ;special principles

《中华人民共和国行政许可法》已于2003年8月27日由十届全国人大常委会第四次会议通过,并自2004年7月1日起施行。该法的公布施行,无疑是我国民主与法制建设的一件大事。它对于保护公民、法人和其他组织的合法权益,深化行政审批制度改革,进一步推进行政管理体制改革,从源头上预防和治理腐败,保障和监督行政机关有效实施行政管理,都将产生深远而重大的意义。《行政许可法》所涉及的问题很多,其中一个核心问题是关于行政许可基本原则的规定。这些基本原则既包括所有行政活动共同遵循的一般原则,又包括行政许可活动应当遵循的特殊原则。它们都是行政许可的设定和实施所必须遵循的法定的基本准则,贯穿于行政许可的全过程,对设定和实施行政许可提出了原则性的要求,具有普遍性的指导意义。本文拟对这些基本原则作些初步探讨和研究。

一、行政许可的一般原则

行政许可的一般原则,是指行政许可活动与其他行政活动所共同遵循的基本法律准则。它实际上是行政法的基本原则在行政许可领域中的具体体现。行政法的基本原则是行政法领域中最高层次的基本原则,它体现着行政法的根本价值和基本精神,对整个行政法规范起着统帅的作用,是构成所有行政法规范基础性或本源性的依据。行政许可法作为行政法之下的一项具体行政法律制度,其所确立的基本原则属于行政法第二层次的基本原则,因而它必然要反映行政法基本原则的内容和要求。在现代民主法治国家,行政法的基本原则包括行政法定原则、行政均衡原则和行政

正当原则。[1]

这三项行政法的基本原则反映在行政许可法领域,构成了行政许可的设定和实施应当遵循的一般性基本原则。结合《行政许可法》的

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1·2003年12月第4期　总第75期 湖北警官学院学报Journal of Hubei Police Officer College

Dec .2003

No .4　Dec .No .75

有关规定,这些一般性基本原则具体可以概括为许可法定原则,公开、公平、公正原则和权利救济原则。

(一)许可法定原则

许可法定原则是行政法定原则在行政许可领域中的具体体现。所谓行政法定,即“法无明文规定不得任意行政”,具体是指任何行政职权的来源与作用都必须具有明确的法定依据,否则越权无效,要受到法律追究,承担法律责任。行政法定原则,是近代国家实行法治的产物和要求。它实际上要求行政主体应做到有法必依、执法必严,用法的合理性来约束行政的随意性,不得抗拒和规避行政法规范的约束。

根据《行政许可法》第4条的规定,设定和实施行政许可,应当依照法定的权限、范围、条件和程序。这就是许可法定原则。其具体要求:第一,许可的设定必须法定。也就是说,不能随随便便由什么人、什么机关随随便便来设定行政许可事项,也不是任何事项都需要设立行政许可。行政许可是一项重要的行政权力,设定行政许可属于立法行为,应当符合《立法法》确定的立法体制和依法行政的要求,做到相对集中。因此,《行政许可法》第二章对此专章作了明确、具体的规定。第二,许可的实施必须法定。也就是说,行政许可必须由法定的行政主体在其法定权限范围内,按照法定的条件和法定的程序实施。关于实施许可的机关、权限、范围、条件和程序,行政许可法及其它有关法律也都做出了明确具体的规定,行政许可的实施必须严格依据这些法律的规定,不得与之相违背。

(二)公开、公平、公正原则

根据《行政许可法》第5条的规定,设定和实施行政许可,应当遵循公开、公平、公正的原则。这是行政均衡与行政正当原则在行政许可法领域的具体体现,它实际上包涵了三个原则。

1.许可公开原则。让政府的行政活动公之于众,以公众看得见的方式实施,这是现代民主政治的题中应有之义,是实现公民参政权和知情权的基本要求,也是确保权力正当行使的前提条件和防止权力滥用的最好手段,对于增强行政的透明度,防止暗箱操作和行政腐败具有重要的意义。行政许可的公开是行政公开原则的具体体现,它要求:第一,许可的依据公开。即有关行政许可的规定应当公布;未经公布的,不得作为实施行政许可的依据。第二,行政许可的实施和结果,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,应当公开。许可实施的公开即许可的整个实施过程应当公开,这主要通过表明身份制度、告知制度、档案资料查询制度、听证制度等体现出来。许可的结果公开即许可的决定必须公开,也就是说无论准予许可或不予许可的决定,都必须采取书面形式即制作行政许可决定书送达当事人及利害关系人,否则不发生效力。

2.许可公平原则。这主要是对行政许可实体方面的要求,它要求:第一,平等对待当事人,不歧视。即行政机关实施行政许可行为,在同时面对符合法定条件、标准的多个相对人时应当一视同仁,反对歧视;在先后面对符合法定条件、标准的多个相对人时应当前后一致,反对反复无常。不能在实施行政许可行为时,无任何确定的标准,今天这样,明天那样;此地这样,彼地那样;对张三这样,对李四那样,反来复去,任意而为。第二,合理考虑相关因素,不专断。即行政机关实施行政许可行为,应当全面考虑行为所涉及到或影响到的因素,包括法律法规规定的条件、政策的要求、社会公正的准则、当事人的个人情况等,而不能仅仅凭自己的主观认识、推理、判断,任意地、武断地做出行政许可决定和实施行政行为。这样,才能使行政许可的决定做到公平、合理。

3.许可公正原则。这主要是对行政许可程序方面的要求。该原则起源于英美行政法上的“自然公正”、“正当法律程序”等。其核心思想有二,一是避免偏私规则,即任何人不能成为自己案件的法官,也就是说某案件的裁决人不得对该案件持有偏见和拥有利益;二是公平听证规则,即任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见,每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。[2]许可要做到公正,同样要求:第一,没有利害关系。这是指行政机关及其工作人员必须与其所作的行政许可没有个人利益上的联系,否则就应回避。第二,没有偏私。这是指行政机关在实施行政许可行为时要为各方参与人提供平等参与的机会,排除各种可能造成偏见的因素。这就要求行政机关及其工作人员在实施行政许可行为时应不受外部压力的干扰,对所决定的事项没有成见,做出决定前未私自与一方当事人单独接触过,更未接受过当事人的礼品、某种好处或贿赂,等等。第三,听取意见。这是指行政机关在做

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