政府利益与公共利益

政府利益与公共利益

摘要：不同的历史时期，有着不同的政府治理模式，政府利益的内容亦不相同。政府利益与公共利益不是两个等价的概念，但两者有着密切的关联。政府作为国家权力的代言人，作为公共利益的代表者和维护者，为社会共同体谋利益是其职责；而政府作为共“经济人”，它同时又存在着自身的利益。这两者之间是一种什么关系？政府又该如何平衡利益层面的冲突?

关键词：政府利益；公共利益；治理模式

一、政府利益和公共利益内涵界定

1.1政府利益的内涵

关于政府利益的内涵，学者赵锡斌、费显政认为“所谓政府利益，主要是指政府机构中存在的一些非全社会的或非全国整体的利益。”学者王洛忠认为“政府利益，主要是指政府机关作为一类独立的社会组织，为了自身的生存与发展，为了完成公共管理的任务和实现公共政策的目标，所需要的各类资源和条件的总称。”根据以上观点，笔者认为，政府利益就是政府对满足自身客观需要的社会稀缺资源的占有，是政府机构中存在的非全社会的、非全国整体性的、具有排他性的特殊利益，这样利益通过行使公共权力而获取，既包含政府正当利益，也包含其额外追求的非法利益。

1.2公共利益的内涵

关于公共利益的内涵，E．R．布鲁克斯和 B．M．杰克逊在《公共政策词典》中指出，公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益，而不是某个专门行业的利益，即表示构成一个政体的大多数人的共同利益，另一些学者将公共利益等同于公众利益，认为公共利益等同于公民个人或团体向公共权力机关提出并被认可的利益要求。笔者认为，公共利益是指在特定社会条件下，能够满足人类的生存、享受和发展等公共需要的各种资源和条件的总称，即具有社会共享性的全社会的整体共同利益。

第二章政府性能决定政府利益

一般认为，政府治理模式经历了三个不同的历史时期，即前近代社会的“统治型”治理模式、工业化时代的“管理型”治理模式和后工业化时代的“服务型”治理模式。不同的治理模式，决定了政府性质和价值取向的差异，也决定政府利益内容的差异，对于是否或在多大程度上实现公共利益亦有决定性的影响。

2.1“统治型”治理模式

“统治型”治理模式在目标取向上体现更多的是统治阶级的利益，或者说是国家利益，并且在管理方式上与统治方式极其相近，它往往通过意识形态的宣传教化或强制手段，强迫整个社会立足于统治阶级利益的基点上。工业经济时代的政府治理则有很大的不同，尽管它仍在相当程度上带有强制性内容和统治性的特征，但它已不可能再采取赤裸裸的统治行政方式，而是在摒弃人治遵循法治的轨道上运行，并在越来越多的领域倾向于采用民主和参与的管理方式，从而使管理拥有了更多的公共性。

2.2“管理型”治理模式

“管理型”治理模式日益把传统的凌驾于整个社会之上的统治模式转化为深入到社会之

中的和渗透到社会生活的一切领域的无所不在的相容性管理模式，政府治理日益强调专业化、职业化、层级控制、命令服从、规则化。因此公共选择理论家们认为，政府也有自利性，政府的自利性表现为政府在管理过程中谋求自身部门利益，因而并不见得就能够代表公共利益。由此，公共选择学派常常会否认作为一个概念或理想的公共利益有意义，而且他们甚至还会怀疑公共利益是否真的存在。

2.3“服务型”治理模式

从20 世纪七八十年代起，西方发达国家相继掀起了政府改革运动，于是渐渐促成了严格意义上的公共管理的产生。当代意义的公共管理强调分权、民主参与和外部监督、回应性与责任、引入竞争机制、服务导向、结果导向，以及政治国家与公民社会的互动合作等。其最终的目标是为公民提供优质的服务，满足公民多样化、个性化的需求。显然，在“服务型”治理模式中，公共部门面临内部和外部的变革压力，促使着其管理方式的变革，也直接导致原有的公共利益实现发生转变，政府利益更多地体现为公众利益。

不难看出，在“统治型”治理模式中，政府利益往往表现为统治阶级的利益；在“管理型”治理模式中，政府利益很容易演化成政府自身利益；而在“服务型”治理模式中，政府利益则更多地体现为社会公众利益。显然，不同的政府治理模式，政府所代表的利益成分是不同的，政府利益也具有动态变化性，而且在变化过程中其主体内容也将有所调整。这使得政府利益本身也是一个难以完全把握的概念。如果仅仅是政府利益的内容发生变化，那么政府利益的公共性或私人性就不会变化；如果政府的性质和政府利益的内容同时发生变化，那就意味着利益关系本身发生了变化。由此可见，政府利益是公共的还是私人的难以分辨，这取决于作为政府利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性。

第三章政府利益与公共利益之间的关系

3.1 公共利益隶属于政府利益

政府利益应包括国家利益、社会公共利益和政府自身利益。但公共利益不完全等同于统治阶级的利益。根据马克思主义的观点，统治阶级的利益是否与公共利益相一致，由国家内部统治阶级与被统治阶级的关系而定。在少数人作为统治阶级的情况下，统治阶级的利益并不全是公共利益，而只是统治阶级的“私益”，由于统治阶级掌握着国家政权，因此，为了达到自己的目的就不得不把自己的利益说成是社会全体成员的共同利益。但有时候，国家作为统治阶级进行阶级统治的工具，其利益主体从根本上说是统治阶级，其占社会成员数量的比重与被统治阶级相比是相当小的，这就有可能出现代表少数人利益的国家利益与要求与多数人利益的公共利益不一致，在这种状况下，国家利益就不属于公共利益范畴。这种不一致只有在共产主义社会才会消失，因为只有在共产主义社会，人和人的利益不是彼此对立而是一致的，“利益的共同”才会成为基本原则。

正如我们分析的那样，公共利益具有社会共享性和非排他性，任何人对公共利益的享有都不会影响其他人对公共利益的享有。因而，作为政府利益构成要素之一的统治阶级利益即国家利益并不一定就是公共利益，而作为政府利益另一构成要素的政府部门利益则只是由政府部门自身所独有，当然更不是公共利益。只有当政府利益完全代表社会公众的利益，并由公众所共享时，才能称之为公共利益。由此推之，公共利益与政府利益存在某种程度的隶属关系，可以说是政府利益的一个重要组成部分，并且两者都不是单个私人利益的简单加总。

3.2公共利益是政府利益的本质