“官僚制政府”还是“企业家政府”？

二、企业家政府理论及其对政府的冲击
（一）企业家政府理论的产生背景
1、管理危机：政府规模不断扩大，政府职能不 断增多，导致社会对政府的不满增加。 2、财政危机：经济因素与财政压力，福利国家 造成的巨大包袱也增加了政府的压力。 3、信任危机：民众怀疑政府的能力。
4、现代经济学和私营企业管理的理论和方法。
3、现代机关的管理工作是以书面文件（档案）为基础的。 （技术化、非人格化）
4、组织成员是经过了彻底而且熟练的培训的。（技术化、 专门化）
5、公务活动要求官员有充分的工作能力。（专门化） 6、办公室管理要遵循一般规律，有关这些规律的知识表现 为官员们所掌握的一种专门的技术性学问，包括法学以及行政或 企业管理知识在内。（技术化、专门化、非人格化）
5、官僚组织建立的基础，即职能分工，是资本主义 社会化大生产发展的必然结果。
一、官僚制理论
（七）官僚制的优势 （1）严密性。（规则至上，权责明确、效率有 保障） （2）合理性。（非人格化、避免感情因素的影 响、专家管理、文书应用） （3）稳定性。（书面文书的记载、官僚的职位 保障） （4）普遍性。（工业组织、政府机构、工会、 宗教机构）
一、官僚制理论
（五）官僚制的概念 就组织形态而言，官僚制组织是指以权责分
明、层级节制、分工协作为特征的组织形式。 就组织功能而言，官僚制组织是指以完成上
级交与的职能或组织设置之初的职责为目的，以 服从上级安排而非群众意志为形式的组织。
就组织的权力流向而言，官僚制组织是一种 集权组织，权力集中在上级，甚至集中于某一位 上级领导手中，组织中的其它官员的权力是依职 能而获得的，权力随着职能的多少和层级的高低 而递减。
一、官僚制理论
（三）官僚制组织的特征（Bureaucratic Ideal Type）
1、由法律或行政法规来规定组织及其成员的权限范围。具 体来说，组织的活动在组织设置之初就已经由法律严格规定了， 组织履行职能的权力是由法律规定的，有明确的限制，并且官僚 是经过一定程序考核而被雇用的。（规则化）
2、组织中具有一种牢固而有秩序的层级节制制度，上级机 关监督下级机关的工作，而且审查下级机关的决策也有可能。 （等级制）
二、企业家政府理论及其对政府的冲击
（四）对政府的冲击
1、“再造政府”的浪潮席卷全球 2、企业化政府的出现（竞争机制、价格机制） 3、政府权力受到极大限制（企业、社区、公众） 4、一批本由政府提供的公共服务私有化，或者通 过企业提供 5、政府绩效评估 6、政府的管理理念、管理方式和组织结构都受到 冲击
一、官僚制理论
（二）三种权力形式和组织形式
1、传统权力－－传统组织：①服从的是领导者所占的位置及 位置所携带的权力，不是领导者本身。②尊重的是传统文化，是在 义务领域内的个人忠诚。③领袖人物也受着传统的制约。④领导人 的作用似乎只为了维护传统。⑤有世袭制和封建制两种组织形式。 （权力形式效率较低，不宜作为行政组织体系的基础。）
一、官僚制理论
（八）官僚制的弊端
1、权力运用机制的不灵活。（集权－－下级虚弱缺位－ －降低积极性）（集权－－下级缺乏灵活性、适应性、创造 性和速度）
2、对规则和理性的推崇，导致组织的僵化和人员个性的 压抑。（组织缺乏必要的弹性）（只注意规则就会停留于规 则而止步不前，导致本末倒置，使手段变成了目的，根本不 能满足社会对行政组织的需求。）
四、如何改革政府组织？
（一）放松规制与创设规则；尊重规则与严格监督 （二）合并相关部门，采取“大部”形式 （三）强调个性而不“一刀切” （四）公共服务领域的部分市场化 （五）内部的人本管理和绩效管理 （六）信息的透明化与公开化 （七）强调效率，更强调科学与公平
五、思考题
（一）企业组织形式与政府组织形式有哪些 差别？ （二）企业管理方式与政府管理方式有哪些 差别？ （三）政府能够企业化吗？
3、 通常官员的职位是终身性质的，至少在公共官僚制中是 如此。（规则化）
4、官员接受一种通常是有定额的“薪金”，以作为他“金 钱上的”正规报酬，以及接受由退休金所提供的老年时期的保障。 薪金按照官员的身份，即官员的职责种类服务期限的长短来决定。
5、官员是被安置在公共机关的等级制度系统之中从事“终 身职业”的。他从比较低级、比较不重要的并且报酬较少的职位开 始，向着较高的职位升迁。（技术化、规则化）
2、超凡权力－－神秘化组织：①服从的是领导者本身的魅 力，而不论领导者的职位如何。②领导者的魅力来源于其人格特征 或神秘性。③权力和组织形式带有感情色彩，并且是非理性的。④ 内在的基础并不稳固，常出现“人存政举，人亡政息”的现象。 （超凡的权力形式也不宜作为行政组织体系的基础。）
3、法定权力－－合理合法化组织：①权威的基础是组织内 部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。 ②被领导者对权威的服从实质上是对组织规则的服从。
一、官僚制理论
（六）官僚制符合了资本主义的发展需要
1、官僚制的规则化满足了资本主义社会对法律的尊 重。（民主、自由、天赋人权、法律面前人人平等）
2、官僚制的等级制适应了资本主义社会高强度的行 政管理的需要。
3、官僚制的技术化和非人格化适应了资本主义社会 技术流行的现实。
4、官僚的政治中立能避免政党分肥制的弊端和保持 政策的持续性。
三、反思企业家政府理论
（一）批评者的观点
1、基本假设的错误：公共部门与私人管理几乎 相同；企业管理水平比政府管理水平高
2、企业家政府理论产生的背景在每一个国家是 否都存在
3、对人性认识的偏颇 4、导致公共行政价值的偏颇和公共行政在民主 治理过程中正当性的丧失 5、市场基本教义和对市场机能的不当崇拜。 6、不恰当的顾客隐喻
第二讲 “官僚制政府”还是“企业家政府
一、官僚制理论 二、企业家政府理论及其对政府的冲击 三、反思企业家政府理论 四、如何改革政府组织？ 五、思考题
一、官僚制理论
（一）理论产生的背景
1、货币经济的发展 2、行政管理的范围和数量的扩大 3、行政管理强度的深化和现代交流手段（公共的陆 路、水路、铁路、电报等的现代化） 4、现代资本主义的经济交往要求行政管理具有尽可 能快捷地、精确地、明晰地、持续地完成任务的纯技术 上的优势 5、国家权力和行政管理运作手段的集中 6、现代群众民主的建立与人和物意义上的“法律平 等”。
二、企业家政府理论及其对政府的冲击
（三）企业家政府理论的内容
1、美国；戴维•奥斯本、特德•盖布勒：《改革政府—企业家精神 如何改革着公营部门》
Байду номын сангаас2、企业家：能把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高 的地方的人。
3、十项原则 ①起催化作用的政府：掌舵而不是划桨。 ②社区拥有的政府：授权而不是服务。 ③竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去。 ④有使命感的政府：改变照章办事的组织。 ⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款。 ⑥受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要。 ⑦有事业心的政府：有收益而不浪费。 ⑧有预见的政府：预防而不是治疗。 ⑨分权的政府：从等级制到参与和协作。 ⑩以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。
一、官僚制理论
（四）官僚制组织中官员的职位保证
1、担任公职成为一种“职业”。官员经过培训具备完备的能 力，其职位是通过一般性的和专门性的考试取得的，而且职位代表 了一种责任，官员们只对不因人而异的职能性的目标效忠。因此他 们不被看成是某个统治者个人的仆人。
2、现代官员的社会职位是由有关等级制度的传统规定来加 以保证的。而对于政治性官员来说，则是由刑法典中反对“侮辱官 员”和反对“蔑视”国家与教会当局的特别规定加以保证的。
（管理主义、理性经济人）
二、企业家政府理论及其对政府的冲击
（二）企业家政府理论的价值取向
1、分权。（向下级分权、向社会分权、向企业 分权）
2、市场导向和“顾客”导向。（在政府部门内 引入竞争机制和价格机制；视公民为顾客）
3、结果导向。（结果重于过程和程序） 4、引入私营部门的管理方式。公共服务承包、 全面质量管理和目标管理、对公共机构和人员进 行量化绩效评定、合同制与物质激励等。
3、忽视人性的多样性导致人员的物化。（技术性、非人 格化－－流水线－－降低行政人员的积极性，压抑行政人员 的创造性）
4、行政官僚的稳定性和缺少竞争的机会影响了行政效率 的提高。（职位保障－－不求进取）（晋升轨道单一－－不 求有功，但求无过）
一、官僚制理论
（九）官僚制理论遭致诟病的原因
1、理论设计上的不足。（没有考虑人性的复杂性－－ 有感情－－有价值追求）（在实践中－－规则在行政 首长意志面前往往落于后面）（专门化－－权责明确 －－并不会必然导致高效）（安全按照职能设置部门 不符合现实要求，特别是现代社会的要求） 2、官僚制组织不能适应日益变化了的社会环境。（官 僚制组织的静态性、规范性和稳定性的设计原则不符 合生态学的要求）（在履行职能时，优先考虑行为是 否符合规则和程序，而不是考虑环境也不符合现代社 会的思维）
三、反思企业家政府理论
（二）能否根本改变官僚制组织？
1、掌舵的政府仍然需要划桨 2、分权不等于放弃政治（管理）权力 3、政府与市场竞争不等于没有官僚制（官僚主义） 4、减少规制不等于取消规则 5、绩效评估的准确性如何保证 6、官僚制组织也在满足公众的需要 7、提高效率不能作为唯一目标 8、稳定性与预见性同样重要 9、参与合作不否定等级制度 10、市场失灵了怎么办？市场不会导致官僚主义吗？ 11、美国的政府雇员制与公务员的身份保障本不相同 12、官僚制的生命力在企业也有发挥