英国地方政府治理的变迁及启示

产业与科技论坛2008年第7卷第5期

英国地方政府治理的变迁及启示

t胡熙华

=摘要>英国地方政府的治理变革是一个持续不断的过程。笔者根据在英国学习期间掌握的第一手资料,对英国地方政府治理变革的理念与背景、中央与地方政府关系、发展轨迹与方向等进行了探索与概括,并指出其对中国行政管理体制与机构改革的借鉴意义。

=关键词>行政改革;地方政府;比较研究;英国

=作者简介>胡熙华,中央机构编制委员会办公室,华中师范大学政治学研究院在读博士研究生;研究方向:政府治理

一、英国地方政府的基本情况

英国地方政府构成较为复杂,并且不断变动。根据2005年英国选举产生的地方政府情况,第一层为郡、大都市、大伦敦地区政府,数量为66个;第二层为郡属区、城市区政府,数量为848个;第三层为教区和城镇议会,这一层比较弱,数量约10,000个。在基于地方自治的基础上,对于各级政府的关系而言,地方是平等的自治体,不存在行政隶属关系,各自只对本范围的选民负责。

在地方政府之外,英国社区与地方政府部(2006年5月由副首相办公室改名而来)下设9个区域办公室,代表中央政府在该区域面对各地方自治体。1999年开始又陆续设置了12个地区发展署(R eg i ona lD eve l op m en tA gency),接管了区域办公室的某些职能,负责地区经济发展和复兴,重点在于商业支持和促进投资、就业与可持续发展。作为外部的推动和支持机构,地区发展署要求地方政府公开自己的治理目标和绩效评估措施,定期检查。一旦出现地方政府无法处理的复杂事项或绩效长期达不到要求,中央政府将直接介入,帮助改进工作。截至2007年第一季度,英国人口为6,059万,就业人数为3,169万,全国公职人员(含国家卫生体系)为579万。地方政府的公职人员为294万,分别占总人口、就业人数、全国公职人员的4.85%、9.28%、50.78%。

二、英国中央与地方政府关系

英国地方政府的职能不是由宪法规定,而是国会的授权。随着国会不断调整委托给地方政府的权力,地方政府的管理权限和地位也随之不断变化。也正是因为这个原因,英国中央与地方政府的关系具有以下三种特征:

(一)/伙伴0关系。将地方政府视为对地方社区利益负责的民主政府。从理论上说,地方政府与中央政府的关系是平等组织间自主的合作。但是,地方政府必须在中央政府设置的总体法律和政策框架内在当地推行公共政策。

(二)/代理0关系。认为地方政府主要是负责执行中央政府政策并提供中央政府所确定的公共服务,只拥有少量的自主权。

(三)/讨价还价0关系。中央政府与地方政府间的关系是两个具有不同资源(即达到自己意志的手段)的组织之间谈判或讨价还价的关系。罗兹确认的资源包括以下几类:宪法和法律地位,政治合法性、调动舆论的能力,金融财政,组织能力、对人的控制力、服务事业,信息、知识和掌握的数据。

三、中央政府与地区政府的权限划分及地方政府的职能

(一)最近进行的中央政府与地区政府的权限划分。鉴于英国传统形成的政治格局,作为一个单一制国家,只有国会是主权机关。这意味着地方政府的一切权力均操纵在国会中居于多数的中央政府手中。保守党政府在80年代推行的许多政策加强了中央集权的趋势:如使不合作的地方议会被公务员接管、废除大伦敦议会和其他6个地方议会等。西米德兰地区政府就是撤销原有的郡政府后,由中央政府环境部、贸工部、就业部、运输部4个部门联合派出的机构。

直至布莱尔领导的工党政府1997年5月执政之前,长期以来基本上不可能谈论中央与地方的权限划分。因此,工党政府进行的改革可以说是历史性的,主要表现在首次明确划分了中央政府与威尔士、苏格兰和北爱尔兰地区政府的权限;恢复大伦敦议会,赋予其明确的权限并首次采用直接选举市长的办法。(1)与苏格兰之间,中央政府的保留权力有联合王国宪法、外交政策、国防和国家安全,宏观经济、货币和财政政策,就业立法、社会保障、交通调控及保健和文化的某些方面。苏格兰议会将接管现在的苏格兰事务办公室的权力和职责;地区立法权涉及保健、教育、培训、地方政府;住房;社会工作;经济发展、交通、法律、环境、农业、渔业、林业、体育、艺术、研究和统计。(2)与苏格兰不同,威尔士议会没有基本立法权,所有涉及威尔士的立法仍然由中央作出;威尔士议会可以因地制宜地修改这些立法。威尔士议会接管了此前由威尔士事务大臣行使的政策和公共服务职责,包括经济发展、农业、工业及培训、教育;地方政府;保健;社会服务、住房、环境、交通和威尔士语言。议会制定有关这些服务的政策和标准。

(3)北爱尔兰议会获得的权力涉及农业、环境、教育和培训、就业、企业和投资、保健、文化和艺术。中央政府的北爱尔兰

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事务大臣继续负责该地区的法律和秩序,但已承诺在适当的时机将这些权力也下放给地区。

(二)地方政府的职能。根据不越权的原则,地方政府的职能仅限于法律有规定的领域之内,并且必须能够从法律条文符合逻辑地推论出来。因此,英国学者论述地方政府的职能时,侧重的是服务提供。他们强调虽然地方政府的职能涉及公民从生到死的整个生活,但是在地方政府行为和活动的背后有一只中央政府的手,决定它们职能的范围,并在许多情况下规定了这些职能应当如何行使。地方政府一般都提供如下的服务:教育、社会服务、警察、(部分的)住房服务、道路维护和交通管理、消防、娱乐和文化设施、消费者权益保护、环境服务(废物处理、道路清洁)等,但在郡、市与区之间有分工。郡、市主要负责需要一定的经济规模或需要战略规划的职能;区承担更直接影响当地人民的职能。有些职能是共享的,有些是这两级都承担的,如促进经济发展、博物馆、公园和发放执照。教区和镇议会的权力比较小,只涉及维护所属绿地、提供社区服务等事务,其他层级政府也就行使某些权力与它们磋商。

四、英国地方政府治理变革

20世纪70~80年代以来,经济全球化和区域一体化趋势日益加剧,在快速的社会变迁和众多的社会矛盾、冲突的作用下,欧美发达国家都在积极寻求公共治理变革之道,以摆脱政府管理已经陷入的财政危机、管理危机和信任危机。英国地方政府也兴起了一场规模空前的治理变革。

这场变革的核心理念和主要内容是:(1)授权于地方政府,授权于民,建立参与型的、民主的治理模式。突破传统的代议制民主的局限和束缚,激发公众直接参与地方公共事务治理的积极性和主动性。(2)调整治理结构,由传统的以政府为主导的单中心治理向政府、民间组织、社会团体、公民共同合作并相互影响的多中心治理转变,在深层次上改变政府与市场、公共与私人领域之间的关系。(3)公共政策的制定由传统的自上而下的模式(top-down)向新型的自下而上(down-top)的模式转变,强调政策制定过程中的对话与协商,建立政府与公众之间的信任机制。(4)更加重视政府之间政府各部门之间的合作关系,打破以往的分工界限和部门、地区壁垒,以解决共同面临的公共问题为中心,展开各种层次、各种方位的深度合作,提升政府的治理水平和能力。(5)建立以顾客为导向的,能够及时回应公众需求,能够提供公众满意的公共产品,追求公平与公正、富有效率和活力的地方政府。

在这些理念的指导下,英国地方政府治理变革可以分两个阶段。一是撒切尔和梅杰执政时期,二是布莱尔执政时期。每个时期的改革各有特点,也互有联系,但趋势和步伐却在日益加快。

撒切尔、梅杰执政时期改革的特征可以归结为:(1)崇尚市场机制和市场力量,主张尽量减少政府干预。(2)主张廉价小政府,节省开支,减少税收,从而激励私人资本投资,导致经济繁荣。(3)加强对高级文官的政治控制,大力削减公务员队伍的规模,成立执行机构。(4)政府引入私营部门的管理方法,鼓励公私之间的竞争,鼓励公共事务向私营部门的转移。

布莱尔执政时期(1997~2007),提出政府现代化议程,概括起来是:(1)政府行政简明、易操作。(2)对公众更多的回应。(3)建立合作政府。(4)强调结果。(5)推行政府现代化议程。政府现代化议程落实在地方层面上,就是提供地方政府更多的权力和机会,使地方公众加入到地方管理当中来,并强调建立清晰有力的地方政府领导能力,使地方政府重新焕发活力,提供更好的服务。

经过反复实践,2002年布莱尔政府出台了地方政府全面绩效考核(Co m prehensive Per f o r m ance A ssess m ent,CPA)基本框架。主要包括三个部分:一是资源利用评价;二是服务评价;三是市政当局评价。其中前两部分进行年度考核,后一部分三年考核一次。根据考核结果,地方政府被评为4个星级。尽管中央政府意图促使地方政府在提供公共服务中担任主角,但是直到今天,中央与地方之间互不信任、相互冲突和指责仍然存在。中央政府不仅控制地方政府开支的80%以上,而且影响着地方政府提供公共服务的基本内容、方式和水平,总的态度就是/指责、经费控制和强行改革0,而地方政府官员则认为,改革所赋予地方的自由总体上是非常有限的,整个要做的就是被动地迎接挑战,并不是一个摆脱控制的机制。因此,这种互不信任一定程度上影响了改革的实际效果。

五、为我国行政体制改革提供的启示

(一)推进行政体制改革是一个长期的过程。英国是最早的资本主义国家,但经过两次世界大战和殖民地的纷纷独立,在世界上的领先地位逐步为其他国家所取代,国内经济发展面临许多困难。在这种情况下,迫使英国非常注重提高政府的管理效能和服务质量,力求通过长期不懈地行政改革,使政府不断地适应国际、国内政治和经济形势变化的需要。尽管英国是两党轮流执政,但不论是哪一个党执政,每一届政府都力求在国际和国内政策上有新的突破,都不约而同地对行政改革给予高度重视,把推进行政体制改革作为本政党和本届政府的重要战略目标,可以说行政体制改革从未间断过。以布莱尔首相第一个任期推出的改革文件为例:

1998年5地方民主与社区领导6白皮书

1998年5地方政府现代化:与人民接触6白皮书

1999年5地方领导、地方选择6白皮书

1999年5政府现代化6白皮书,提出/合作政府0计划

1999年地方政府法案,确立/最佳价值0引导计划

2000年地方政府法案

2001年5加强地方领导:公共服务质量6绿皮书

可以看出改革具有稳步推行的特征。虽然在不同的阶段,改革的侧重点有所不同,追求的目标有所不同,但不同阶段之间有着有机的联系,且对每一重大改革措施都进行独立的评估,以保证下一步改革具有坚实的基础。

(二)行政体制改革紧紧抓住职能转变。英国行政体制改革的一个明显特点是不太注重人员精简,而是注重转变职