公共政策-5

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它更关注上层的政策决策者，而不是下层的执行者 倾向于对行政执行机构的自由裁量权持否定看法； 它要求的所谓完美的必要条件很难具备； 在执行中无法维持； 带有个案研究的局限性
公共政策执行研究的基本途径
自下而上的研究途径

以组织中的个人作为出发点，以政策链条中较低和最低 层次为研究的基础。 强调应给基层官员或地方政府充分的自由裁量权，使之 能够应对复杂的政策情境。 该途径缺乏一个统一的模式，其中有对照意义的两个分 支流派是：
第六章
公共政策内容的执行 分析
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定义：

政策执行是
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政策过程的实践环节 将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策 效益的唯一途径

内容：
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政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织 形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和 宣传等行动方式将政策观念形式的内容转化为现实 效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。

主要内容
一、政策执行的理论研究 二、公共政策执行的模型
三、公共政策执行过程与方式
一、政策执行的理论研究

公共政策执行理论研究概述 公共政策执行研究的基本途径


公共政策执行研究的基本理论
公共政策执行理论研究概述

美国 马尔科姆.L.戈金 在执行理论与实务：朝向第三代》 把公共政策执行研究划分为三个阶段：

行动理论
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代表人物 范.霍恩，范.米特，查尔斯.琼斯,史密斯等

组织理论
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代表人物 艾尔莫尔，佛瑞斯特，蒙太和欧托尔，罗克

博弈理论
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代表人物 巴尔达赫
行动理论

强调政策执行是对某一项公共政策所要采取的 广泛行动。
基本观点：
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政策执行作为政策过程的一个环节，包含着政策执 行者一系列行动。 行动是政策执行的关键，政策执行的研究应以行动 过程和行为性质为中心。
制定科学合理的管理制度
讨论：应制定哪些制度？
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激励制度：竞争、奖励 责任追究制度（首长负责制、目标责任制、岗 位责任制） 廉政建设责任制
政策执行的过程 ---政策执行的实施阶段


是实现政策目标、提高政策效益的关键环节，包括政策实 验、全面推广、指挥协调和监督控制等内容。 政策实验是政策得以全面推行的基础，在进行政策实验过 程中要注意的问题：要注意选点的代表性和典型性；实验 方案的设计要周密；要重视对实验结果的总结与分析。 全面推广是政策执行过程中最重要的阶段，在该阶段必须 遵循原则性与灵活性相统一的原则。 指挥与协调作为两种重要的功能性活动，贯穿于政策执行 全过程。 监督控制是政策执行过程的保障环节。
第一代政策执行研究

受古典行政模式的深刻影响 古典行政模式的特点：
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官僚层级体系 ---- 集权、层级制 政治与行政分离 ---- 行政二分法 效率至上原则 ---- 科学管理
偏重于政策执行实务 ---- 政策制定与执行的鸿沟 个案研究 ----- 多元参与者联合行动的复杂性 坚持自上而下的政策执行分析途径 --- 政策偏好
三、公共政策执行过程与方式
公共政策执行过程
公共政策执行手段


政策执行的过程 ---政策执行的准备阶段：

（1）进行政策宣传，加强政策认知；
– 政策宣传的作用：有助于提高政策执行者的政


策认知；有助于提高目标群体的政策认知。 – 政策宣传的内容包括政策的公布和政策方案的 解释、说明。 （2）做好组织准备 （3）进行物质准备：经费和设备两个方面 （4）制定执行计划 – 制定计划必须遵循的原则：客观原则、弹性原 则、统筹原则
范霍恩和范米特： 行动--- 方案要求的具体化 实现政策方案要求的目标

行动理论 --- 六类行动

A.权威性行动。合法授权 B.目的性行动。最大限度实现政策目标 C.组织性行动。不是官员个人的行为 D.公益性行动。为了公共利益 E.持续性行动。分阶段实现目标 F.创造性行动。
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马尔科姆.L.戈金提出的府际政策执行沟通模式 保罗.A萨巴蒂尔提出的政策变迁的支持联盟框架等。

第三代政策执行研究强调执行机构间的网络关系与政 策执行力的表现。
公共政策执行理论研究概述

第一代、第二代和第三代政策执行研究各有其优 缺点。
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第一代最适用于管制性政策与再分配政策的情形 第二代最适用于自我管制政策与分配政策的情形 第三代政策执行研究尚处于发展与完善之中。

典型特征是：
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公共政策执行理论研究概述
第二代政策执行研究

代表人物：爱尔莫尔、约恩与波特等 强调政策制定与政策执行功能的互动性，政策执行者与政策制定 者共同协商政策目标的达成，两者形成平行互动的合作关系 爱尔莫尔
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认为自上而下的研究途径存在两大缺陷：

忽略了基层官员的适应策略； 政策制定与政策执行截然二分的做法在理论上行不通，在现实中不可取
从70年代开始，以美国为代表的西方政策研究学 者将公共政策研究的主题和重心从政策制定转 移到政策的执行、评估和终结。
政策执行运动 “implementation movement”
政策执行运动 “implementation movement”

20世纪70、80年代，美国学术界最先对忽视政 策执行的现实进行反思。在政策执行研究的开 山鼻祖普里斯曼(T.L.Pressman )和威尔达夫斯 基(A.Wildavsky)等人的倡议下，西方尤其是美 国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行 的热潮，形成了声势颇大的“执行运动 ”(Implementation Movement)。 提出政策执行研究的途径、理论和模型，拓展 政策科学研究
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研究基点在于解释为什么政策过程出现或没有出现成功的结果 从高层政策制定者的角度来看问题； 价值观上秉承政治——行政二分法理念； 重要知识基础是马克斯.韦伯的官僚科层制理论传统， 其核心是行政组织的层级原则和由上而下的指挥控制。
公共政策执行研究的基本途径
自上而下的研究途径

优点在于为政策执行研究提供了清晰的路线。 批判：
自下而上的研究途径

贡献：
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它促使我们能够正视执行过程中执行机构间懂得互 惠性与裁量权； 促使我们重视彼此意见与利益的沟通交流。

批评：
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它过分强调了基层官员的自由裁量权； 只适合于分权的政治环境； 它对自上而下的研究取向的批评有失公允。
两种研究途径的区别

P165-166
公共政策执行研究的基本理论
琼斯、爱德华和范霍恩、范米特

琼斯: “政策执行乃是将一项政策付诸实施的各种活 动。在诸活动中，又以解释、组织和实施最为重要”
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解释： 民众能理解 组织：设立执行机构，用来落实政策 实施：提供服务，支付费用，从而完成政策目标

爱德华： 政策执行的基本条件有四项：沟通、资源 、人员特点和官僚体系

三种模式各有合理之处。
公共政策执行研究的基本途径

美国公共政策专家保罗.A萨巴蒂尔指出，政策 执行研究有两种基本途径：
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自上而下

肯定政策制定者设定明确目标的权威与能力 形成完美的执行 政策目标协商产生 找出执行缺失
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自下而上

公共政策执行研究的基本途径
自上而下的研究途径

自上而下的分析方法把中央政府的高层决策作为研究的 出发点，认为上层政府及其官员确定政策目标，形成政 策偏好，基层政府及其官员执行政策内容，落实政策目 标；同时强调层级节制的指挥命令关系。 该研究途径的基本特点：
组织理论的贡献

贡献：通过组织分析为政策执行的研究提 供了重要的思考角度；对于我们深化政策 执行研究具有重要的启发作用。 组织是政策执行的关键，研究政策执行必 须充分了解组织的运作

博弈理论 ---- 宏观层面：

代表人物： 巴尔达赫 《执行博弈》 认为政策执行是一个政治上讨价还价的交易过程 博弈理论把公共政策执行视为各级政府或各级部 门之间的互动博弈过程。 执行博弈的研究构成了政策执行研究的重要分水 岭，它使人们对于政府运作的认知逐渐扬弃了传 统静态的层级节制观点，并进而转变为以动态的 府际关系为核心。
执行结构研究

约恩和波特等人所做的“执行结构研究”，比 较全面的突破了传统的政策执行观。 包括以下观点：
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1、包含多元组织的执行结构是政策执行的核心 2、政策执行以计划理性为取向 3、政策执行包含多元的目标与动机 4、执行结构的权威关系并非以阶层命令体系为主体 5、地方自主性 6、执行结构内部包括许多的次级结构
行动理论的贡献

从政策执行的行动过程和执行环节出发，探讨了 政策执行的内涵和特点，使人们认识到政策执行 从一个方面来说就是一个系统的行动过程。 只要政策行动坚强有力方法切实可行，就可以顺 利实现政策目标 合理的政策执行活动在一定程度上可以弥补政策 决定的局限和无能。


行动理论的局限性

在阐述政策执行行动过程时忽略了对行动主体 的研究； 忽略了对政策执行产生影响的一些环境因素。

组织理论

重视组织在政策执行中的特点和作用，认 为组织是政策执行的关键，研究政策执行 必须充分了解组织的运作，才能理解所要 执行的政策。
组织理论的基本观点：
（1）组织是政策执行的主体，任何政策都是通过 一定的组织得以执行的。 （2）不论是政策方案本身还是执行环节导致的政 策成功或失败，都可以通过组织得到集中反映。 （3）组织的研究可以从政策执行角度反映公共政 策的过程和特征。
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以爱尔莫尔为代表的，在政府组织内部，从“草根”（基层） 角度来探索政策执行的效率问题，学术界称之为“基层官员的 权利观”； 以约恩和波特为代表的，彻底抛弃了传统官僚科层组织的执行 观，从多元行动者的互动角度来研究政策的执行过程，学术界 称之为“执行结构研究”
公共政策执行研究的基本途径 自下而上的研究途径
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赖因和拉宾诺维茨的政策执行循环模型
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公共政策执行的模型（2）

萨巴蒂尔和马兹马尼安个政策执行综合模型
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在政策执行的不同阶段，各变量对政策执行的影响不同

爱德华的政策执行模型
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影响政策制定的重要因素

戈金的府际政策执行沟通模型
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政策执行时通过府际或组织间网络来落实政策目标

保罗.A萨巴蒂尔提出的政策支持联盟框架

二、公共政策执行的模型（1）

T.史密斯的政策执行过程模型
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提出目标群体、执行机构与环境因素之间的互动关系 确定影响政策执行绩效的因素 执行者与受影响着之间互相影响，调适 政策执行的主要功能是资源分配 政策环境对于政策执行产生基础性的影响


范米特与范霍恩的政策执行系统模型
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M.麦克劳夫林的政策执行互适模型
重要性？
在实现政策目标的过程中，方案确定的功 能只占10%，而其余的90%取决于有效执行。
——政策学者埃里森
公共政策执行是政策过程的重要环节，是 实现政策目标和解决政策问题的直接途径。
是政策研究新趋势：

在西方政策科学发展的相当长时期，政策执行并没有引 起政策学者们的应有重视，政策科学被认为是研究政策 制定的科学，人们片面认为正确地制定政策乃是解决政 策问题的关键。

约恩与波特 --- 引入市场的概念
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希望弥补经济学中的原子理论与公共行政中的广博规划与管理理论 的缺陷， 构建一个“执行结构研究途径”，学术界将其称为“自下而上模式 ”。

第二代政策执行研究焦点集中于多元行动者追求目标的策略。
公共政策执行理论研究概述
第三代政策执行研究

主要目的在于界定和解释为何政策执行会随着时空、 政策、执行机关的不同而有差异，因而可以预测未来 出现的政策执行类型。 代表人物：
基层官员的权力观

爱尔莫尔提出政策执行研究存在着“前向探索 ”和“后向探索”两种不同的路径。
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前向探索与自上而下的研究路径基本是一致的 后向探索则改变了基本立场和看法，主张充分利用 基层官员的自由裁量权来推进政策的执行过程，这 是提高政策执行效率与质量的出路。
公共政策执行研究的基本途径 自下而上的研究途径
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政策变迁与政策执行
T.史密斯的政策执行过程模型
范米特与范霍恩的政策执行系统模型
M.麦克劳夫林的政策执行互适模型
赖因和拉宾诺维茨的政策执行循环模型
萨巴蒂尔和马兹马尼安个政策执行综合模 型
爱德华的政策执行模型
戈金的府际政策执行沟通模型
保罗.A萨巴蒂尔提出的政策支持联盟框架

综上，上述政策模型并没有绝对的好与坏，只 是研究的角度不同而已。因此，性质不同的政 策，可以采取不同的模型加以说明；在不同的 政治条件下，采用的模型也不尽相同。
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第一代

偏重政策执行实务及个案研究 个案研究 坚持自上而下的政策执行分析途径（ top-bottom approach）
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第二代研究

偏重政策执行理论分析架构及模式的建立 自下而上(bottom-top)
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第三代研究

企图以政府间政策执行沟通模式整合前两代政策执行研究。
公共政策执行理论研究概述