公共政策-5

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政策变迁与政策执行
T.史密斯的政策执行过程模型
范米特与范霍恩的政策执行系统模型
M.麦克劳夫林的政策执行互适模型
赖因和拉宾诺维茨的政策执行循环模型
萨巴蒂尔和马兹马尼安个政策执行综合模 型
爱德华的政策执行模型
戈金的府际政策执行沟通模型
保罗.A萨巴蒂尔提出的政策支持联盟框架

综上，上述政策模型并没有绝对的好与坏，只 是研究的角度不同而已。因此，性质不同的政 策，可以采取不同的模型加以说明；在不同的 政治条件下，采用的模型也不尽相同。

行动理论
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代表人物 范.霍恩，范.米特，查尔斯.琼斯,史密斯等

组织理论
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代表人物 艾尔莫尔，佛瑞斯特，蒙太和欧托尔，罗克

博弈理论
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代表人物 巴尔达赫
行动理论

强调政策执行是对某一项公共政策所要采取的 广泛行动。
基本观点：
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政策执行作为政策过程的一个环节，包含着政策执 行者一系列行动。 行动是政策执行的关键，政策执行的研究应以行动 过程和行为性质为中心。
第一代政策执行研究

受古典行政模式的深刻影响 古典行政模式的特点：
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官僚层级体系 ---- 集权、层级制 政治与行政分离 ---- 行政二分法 效率至上原则 ---- 科学管理
偏重于政策执行实务 ---- 政策制定与执行的鸿沟 个案研究 ----- 多元参与者联合行动的复杂性 坚持自上而下的政策执行分析途径 --- 政策偏好
组织理论的贡献

贡献：通过组织分析为政策执行的研究提 供了重要的思考角度；对于我们深化政策 执行研究具有重要的启发作用。 组织是政策执行的关键，研究政策执行必 须充分了解组织的运作

博弈理论 ---- 宏观层面：

代表人物： 巴尔达赫 《执行博弈》 认为政策执行是一个政治上讨价还价的交易过程 博弈理论把公共政策执行视为各级政府或各级部 门之间的互动博弈过程。 执行博弈的研究构成了政策执行研究的重要分水 岭，它使人们对于政府运作的认知逐渐扬弃了传 统静态的层级节制观点，并进而转变为以动态的 府际关系为核心。

三种模式各有合理之处。
公共政策执行研究的基本途径

美国公共政策专家保罗.A萨巴蒂尔指出，政策 执行研究有两种基本途径：
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自上而下

肯定政策制定者设定明确目标的权威与能力 形成完美的执行 政策目标协商产生 找出执行缺失
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自下而上

公共政策执行研究的基本途径
自上而下的研究途径

自上而下的分析方法把中央政府的高层决策作为研究的 出发点，认为上层政府及其官员确定政策目标，形成政 策偏好，基层政府及其官员执行政策内容，落实政策目 标；同时强调层级节制的指挥命令关系。 该研究途径的基本特点：
从70年代开始，以美国为代表的西方政策研究学 者将公共政策研究的主题和重心从政策制定转 移到政策的执行、评估和终结。
政策执行运动 “implementation movement”
政策执行运动 “implementation movement”

20世纪70、80年代，美国学术界最先对忽视政 策执行的现实进行反思。在政策执行研究的开 山鼻祖普里斯曼(T.L.Pressman )和威尔达夫斯 基(A.Wildavsky)等人的倡议下，西方尤其是美 国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行 的热潮，形成了声势颇大的“执行运动 ”(Implementation Movement)。 提出政策执行研究的途径、理论和模型，拓展 政策科学研究
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赖因和拉宾诺维茨的政策执行循环模型
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公共政策执行的模型（2）

萨巴蒂尔和马兹马尼安个政策执行综合模型
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在政策执行的不同阶段，各变量对政策执行的影响不同

爱德华的政策执行模型
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影响政策制定的重要因素

戈金的府际政策执行沟通模型
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政策执行时通过府际或组织间网络来落实政策目标

保罗.A萨巴蒂尔提出的政策支持联盟框架
制定科学合理的管理制度
讨论：应制定哪些制度？
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激励制度：竞争、奖励 责任追究制度（首长负责制、目标责任制、岗 位责任制） 廉政建设责任制
政策执行的过程 ---政策执行的实施阶段


是实现政策目标、提高政策效益的关键环节，包括政策实 验、全面推广、指挥协调和监督控制等内容。 政策实验是政策得以全面推行的基础，在进行政策实验过 程中要注意的问题：要注意选点的代表性和典型性；实验 方案的设计要周密；要重视对实验结果的总结与分析。 全面推广是政策执行过程中最重要的阶段，在该阶段必须 遵循原则性与灵活性相统一的原则。 指挥与协调作为两种重要的功能性活动，贯穿于政策执行 全过程。 监督控制是政策执行过程的保障环节。
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研究基点在于解释为什么政策过程出现或没有出现成功的结果 从高层政策制定者的角度来看问题； 价值观上秉承政治——行政二分法理念； 重要知识基础是马克斯.韦伯的官僚科层制理论传统， 其核心是行政组织的层级原则和由上而下的指挥控制。
公共政策执行研究的基本途径
自上而下的研究途径

优点在于为政策执行研究提供了清晰的路线。 批判：

组织理论

重视组织在政策执行中的特点和作用，认 为组织是政策执行的关键，研究政策执行 必须充分了解组织的运作，才能理解所要 执行的政策。
组织理论的基本观点：
（1）组织是政策执行的主体，任何政策都是通过 一定的组织得以执行的。 （2）不论是政策方案本身还是执行环节导致的政 策成功或失败，都可以通过组织得到集中反映。 （3）组织的研究可以从政策执行角度反映公共政 策的过程和特征。
执行结构研究

约恩和波特等人所做的“执行结构研究”，比 较全面的突破了传统的政策执行观。 包括以下观点：
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1、包含多元组织的执行结构是政策执行的核心 2、政策执行以计划理性为取向 3、政策执行包含多元的目标与动机 4、执行结构的权威关系并非以阶层命令体系为主体 5、地方自主性 6、执行结构内部包括许多的次级结构
行动理论的贡献

从政策执行的行动过程和执行环节出发，探讨了 政策执行的内涵和特点，使人们认识到政策执行 从一个方面来说就是一个系统的行动过程。 只要政策行动坚强有力方法切实可行，就可以顺 利实现政策目标 合理的政策执行活动在一定程度上可以弥补政策 决定的局限和无能。


行动理论的局限性

在阐述政策执行行动过程时忽略了对行动主体 的研究； 忽略了对政策执行产生影响的一些环境因素。

主要内容
一、政策执行的理论研究 二、公共政策执行的模型
三、公共政策执行过程与方式
一、政策执行的理论研究

公共政策执行理论研究概述 公共政策执行研究的基本途径


公共政策执行研究的基本理论
公共政策执行理论研究概述

美国 马尔科姆.L.戈金 在执行理论与实务：朝向第三代》 把公共政策执行研究划分为三个阶段：
基层官员的权力观

爱尔莫尔提出政策执行研究存在着“前向探索 ”和“后向探索”两种不同的路径。
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前向探索与自上而下的研究路径基本是一致的 后向探索则改变了基本立场和看法，主张充分利用 基层官员的自由裁量权来推进政策的执行过程，这 是提高政策执行效率与质量的出路。
公共政策执行研究的基本途径 自下而上的研究途径

约恩与波特 --- 引入市场的概念
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希望弥补经济学中的原子理论与公共行政中的广博规划与管理理论 的缺陷， 构建一个“执行结构研究途径”，学术界将其称为“自下而上模式 ”。

第二代政策执行研究焦点集中于多元行动者追求目标的策略。
公共政策执行理论研究概述
第三代政策执行研究

主要目的在于界定和解释为何政策执行会随着时空、 政策、执行机关的不同而有差异，因而可以预测未来 出现的政策执行类型。 代表人物：
琼斯、爱德华和范霍恩、范米特

琼斯: “政策执行乃是将一项政策付诸实施的各种活 动。在诸活动中，又以解释、组织和实施最为重要”
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解释： 民众能理解 组织：设立执行机构，用来落实政策 实施：提供服务，支付费用，从而完成政策目标

爱德华： 政策执行的基本条件有四项：沟通、资源 、人员特点和官僚体系
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第一代

偏重政策执行实务及个案研究 个案研究 坚持自上而下的政策执行分析途径（ top-bottom approach）
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第二代研究

偏重政策执行理论分析架构及模式的建立 自下而上(bottom-top)
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第三代研究

企图以政府间政策执行沟通模式整合前两代政策执行研究。
公共政策执行理论研究概述

二、公共政策执行的模型（1）

T.史密斯的政策执行过程模型
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提出目标群体、执行机构与环境因素之间的互动关系 确定影响政策执行绩效的因素 执行者与受影响着之间互相影响，调适 政策执行的主要功能是资源分配 政策环境对于政策执行产生基础性的影响


范米特与范霍恩的政策执行系统模型
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M.麦克劳夫林的政策执行互适模型
自下而上的研究途径

贡献：
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它促使我们能够正视执行过程中执行机构间懂得互 惠性与裁量权； 促使我们重视彼此意见与利益的沟通交流。

批评：
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它过分强调了基层官员的自由裁量权； 只适合于分权的政治环境； 它对自上而下的研究取向的批评有失公允。
两种研究途径的区别

P165-166
公共政策执行研究的基本理论
三、公共政策执行过程与方式
公共政策执行过程
公共政策执行手段


政策执行的过程 ---政策执行的准备阶段：

（1）进行政策宣传，加强政策认知；
– 政策宣传的作用：有助于提高政策执行者的政


策认知；有助于提高目标群体的政策认知。 – 政策宣传的内容包括政策的公布和政策方案的 解释、说明。 （2）做好组织准备 （3）进行物质准备：经费和设备两个方面 （4）制定执行计划 – 制定计划必须遵循的原则：客观原则、弹性原 则、统筹原则
范霍恩和范米特： 行动--- 方案要求的具体化 实现政策方案要求的目标

行动理论 --- 六类行动

A.权威性行动。合法授权 B.目的性行动。最大限度实现政策目标 C.组织性行动。不是官员个人的行为 D.公益性行动。为了公共利益 E.持续性行动。分阶段实现目标 F.创造性行动。
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马尔科姆.L.戈金提出的府际政策执行沟通模式 保罗.A萨巴蒂尔提出的政策变迁的支持联盟框架等。

第三代政策执行研究强调执行机构间的网络关系与政 策执行力的表现。
公共政策执行理论研究概述

第一代、第二代和第三代政策执行研究各有其优 缺点。
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第一代最适用于管制性政策与再分配政策的情形 第二代最适用于自我管制政策与分配政策的情形 第三代政策执行研究尚处于发展与完善之中。
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以爱尔莫尔为代表的，在政府组织内部，从“草根”（基层） 角度来探索政策执行的效率问题，学术界称之为“基层官员的 权利观”； 以约恩和波特为代表的，彻底抛弃了传统官僚科层组织的执行 观，从多元行动者的互动角度来研究政策的执行过程，学术界 称之为“执行结构研究”
公共政策执行研究的基本途径 自下而上的研究途径
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它更关注上层的政策决策者，而不是下层的执行者 倾向于对行政执行机构的自由裁量权持否定看法； 它要求的所谓完美的必要条件很难具备； 在执行中无法维持； 带有个案研究的局限性
公共政策执行研究的基本途径
自下而上的研究途径

以组织中的个人作为出发点，以政策链条中较低和最低 层次为研究的基础。 强调应给基层官员或地方政府充分的自由裁量权，使之 能够应对复杂的政策情境。 该途径缺乏一个统一的模式，其中有对照意义的两个分 支流派是：
重要性？
在实现政策目标的过程中，方案确定的功 能只占10%，而其余的90%取决于有效执行。
——政策学者埃里森
公共政策执行是政策过程的重要环节，是 实现政策目标和解决政策问题的直接途径。
是政策研究新趋势：

在西方政策科学发展的相当长时期，政策执行并没有引 起政策学者们的应有重视，政策科学被认为是研究政策 制定的科学，人们片面认为正确地制定政策乃是解决政 策问题的关键。

典型特征是：
– –ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
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公共政策执行理论研究概述
第二代政策执行研究

代表人物：爱尔莫尔、约恩与波特等 强调政策制定与政策执行功能的互动性，政策执行者与政策制定 者共同协商政策目标的达成，两者形成平行互动的合作关系 爱尔莫尔
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认为自上而下的研究途径存在两大缺陷：

忽略了基层官员的适应策略； 政策制定与政策执行截然二分的做法在理论上行不通，在现实中不可取
第六章
公共政策内容的执行 分析
定义：

政策执行是
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政策过程的实践环节 将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策 效益的唯一途径

内容：
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政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织 形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和 宣传等行动方式将政策观念形式的内容转化为现实 效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。