外国投资对国家经济安全的考虑

外国投资对国家经济安全的考虑

一、美国关于外国投资的政策

美国对外国投资的基本政策是，坚持公平对待，同时保留相当数量的例外。这些例外可以分成两类，一是行业例外，即排除某些行业中外国投资者的所有权，这些行业通常包括海空运输、采掘业、能源行业、通信行业、银行业及政府采购，以避免公共服务和公共利益落入外国投资者的控制中；二是审批程序，即将通过并购、收购方式进入美国市场的部分外国投资者的并购、收购程序中断。

1.外国投资委员会和《艾克森·弗洛里奥修正案》作为《综合贸易法案》的一部分，美国国会在1988年通过了《艾克森·弗洛里奥修正案》，并由外国投资委员会专门负责执行。该委员会的12名成员负责审查外国直接投资者提交的收购报告，进行调查，并确定该项收购交易是否涉及国家安全问题。该修正案同时赋予总统广泛的自由裁量权，即对外国直接投资者提供的收购进行否决、暂缓，或是进入审议程序。①该修正案没有给出国家安全的具体含义。但美国财政部规定，所有委员应结合自身代表的部门，将其评估的重点放在关系美国国防安全的产品和关键技术上，重点考查可能改变被收购公司所有权的项目，不要过多考虑经济因素。除了外国投资委员会，各行政部门也可以根据自身的目的和要求，制定涉及外国投资的法规，同样可以阻挠外国投资项目。比如，美国国防部制定的《国家工业安全计划》中，规定涉及关键技术、机密情报和特种机密情报的行业，不允许外国投资者通过收购的方式获得相关企业。这类行政部门的评估，与投资委员会并行，互不干涉，但都会影响外国投资者收购、并购的顺利进行。

2.重点行业的重新定义“9·11”事件后，布什总统签署了《美利坚合众国爱国者法案》，以期联合和加强美国各部分的力量，在必要的时候，能够提供适当的工具，拦截和阻止恐怖主义活动。该法案规定，国会将为重点行业提供特殊支持。其中，重点行业被定义为“系统或资产，无论有形还是无形。如果此类系统或资产不能正常运转，或被破坏，将严重影响美国的国家安全、国家经济的安全、公共健康及公共安全，或以上任何方面的结合”。②这一定义扩大了重点行业的范围，尤其是特别指出的经济类行业。这类行业包括电讯、能源、金融服务、水业、运输业以及对“国防、经济繁荣、政府连续性、人民生活质量至关重要的

网络基础设施”。②2002年，通过《国土安全法案》，国会将识别重点行业的责任转交给国土安全部。同时，该法案增加了关键资源的清单，并将这些资源定义为对“政府和经济运行可能产生微小影响的、公共或私人控制的资源”。通过上述一系列规范的出台，国土安全部确认了17项经济产业属于重点行业和关键资源，并将这些产业分别划归不同的联邦政府部门负责审查，来履行基本的保护义务。2008年，国土安全部在内部备忘录中，将生产加工作为第18项产业，加入到清单中。国会和国土安全部门的一系列行为，彻底改变了决策者对国家安全的定义。虽然有决策者认为，在涉及国家安全的项目中，应将经济因素单独考虑。但仍将外国投资者，尤其是由外国政府拥有或控制的外国投资者的投资行为，等同于恐怖袭击，认为这样的投资会给美国经济带来重大风险。

3《.外国投资与国家安全法案》2007年，美国国会通过《外国投资与国家安全法案》加强了对外国投资的审核。第一，是要求外国投资委员会在审议和调查外国投资的过程中就要向国会汇报。第二，将与国家安全相关的重点行业和国土安全领域的产业，加入到了要求委员考虑和汇报的范围中。国家情报部门的负责人也加入到审议委员行列。另外的变化是，要求投资委员会在不考虑投资涉及行业的前提下，对所有与外国政府有关的外国投资者参与的交易进行调查。在这样的一系列审议要求变化之前，所有的交易都是被首先认定为，对美国经济有积极影响的。而变化之后，所有的交易都被首先认定为，对美国国家安全有威胁。这样，所有与外国政府有关的投资者，必须首先证明，其交易行为对美国国家安全不构成威胁。但是，在布雷顿森林货币体系解体后，尤其是其后几次金融危机的影响，美元作为储备货币的地位和价值受到了影响。为应对这种变化，很多国家都拿出外汇储备，建立主权基金，用来对外进行投资，包括美国也在这样操作。所以，相对美元的地位受到质疑之前，与外国政府有关的外国投资的数量和比例都大大增加了。综上所述，外国投资委员会、《国家安全工业计划》和与重点行业相关的各政府部门都会同时、但相对独立地参与到对外国投资项目的审核当中。

二、经济角度考量外国投资政策

对国家安全问题的过渡关注带来的问题是，当所有的政策、措施的设置都是为了限制外国投资者的并购、收购时，决策者们如何评估成本与收益。事实上，

所有政策与措施审议的焦点都是非经济性因素，而不是如何获得经营效率、如何支持市场对资源的再分配。又因为政策制定者持有不同的政治观点，不同的政府部门对国家安全的内涵理解不一致，与之配套的政策、措施也有很大差异。结果是，这些政策直接否定了投入产出的经济学原理，给市场经济的运行穿上了保护主义的外套。目前，没有明确的、量化的指标体系，可以评估因涉嫌危及美国国家安全而被否决的外国投资项目的经济影响。大多数情况下，对此类外国投资案的否决，都是在预防某些事情的发生，都是在考虑潜在的，而非现实的威胁。当投资者来自多个国家，因为其背景不同，评估的过程则会浪费更多资源。以国家安全为出发点，对外国投资的审核以及否决，扰乱了市场正常的运行秩序。这种扰乱，大致可以分成三类：

一是当被并购、收购的公司，其生产的产品是带有美国特质时，会因为这种带着美国人民情感的产品即将落入外国企业控制而对外国投资过程进行审查；

二是对外国投资者的母国有质疑，尤其是那些被主权基金支持的外国投资者，其中，对来自中国的投资者的审查占有很大的比例；

三是外国投资案中涉及的行业或产品，在美国的政策中，原本就存在对外国投资者的限制性措施，为避免投资者试图通过收购，而非购买而获得相关产品，所以要对外国投资过程进行审查。

劳动力和资本是生产活动必备的要素。劳动生产率随着资本的累积而提高，并与经济的增长互相促进。如果行业的劳动生产率高于整个社会的平均劳动生产率，就可能高于社会经济的整体增长速度，该行业则会相对运行良好。所以从其他行业吸收资本和劳动力，可以使本行业达到相对良好的目标。短期之内，这种生产要素的转移会导致行业发展的不平衡，劳动者劳动技能的不匹配，以及部分生产要素的低效使用和浪费。但不同的行业竞争劳动力与资本这样的稀缺生产因素时，供求关系会决定其价格，对这些稀缺要素进行有效分配。不论出于什么原因，对这一分配过程的阻断，都会造成资源的错误分配，降低市场效率，增加整个社会运行的经济成本。比如，上述三种类型，或归入存在潜在的威胁国家安全的原因，阻碍外国资本的进入，会导致被意向收购的企业丧失应得利益，包括但不限于外国投资者可能带来先进的技术，或其他的生产要素，政府的人为阻碍行为会减弱企业获得这些竞争优势，此类虽然属于间接成本，但和直接成本的增加