论完整准确地理解和把握乡镇政府与村委会的关系

关于乡镇政府与农村组织的关系

余银波

（浙江海洋学院成人教育学院行政管理专业，浙江舟山，316004）

[摘要]：乡镇与村组织之间具有三重关系，第一方面是乡镇党委与村党支部的领导与被领导关系；第二方面是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系；第三方面是乡镇政府与农民在政府依法行政事务上的管理和被管理关系。第一重关系体现党的领导原则；第二重关系体现村民自治原则；第三重关系体现依法行政原则。乡村三重关系是一个有机的整体，以其中任何一个关系、一个原则来否定其他两个关系、两个原则，都会造成乡村关系的失调。

[关键词]：乡镇政与农村组织；相互关系

引言

在中国共产党十一届三中全会后，以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革全面整体启动。生产关系的变革不仅带来了生产方式的变化以及农村经济的快速发展，而且对农村政治、社会、文化等各项事物产生了深刻的影响，致使农村基层管理体制的根本性变革。家庭联产承包责任制强化了家庭在生产中的作用，农民极大的获得了生产经营的自主权。经济上的自主必然要求政治上的民主，“政社合一”的人民公社体制受到了严重冲击，越来越暴露出不能适应新的社会发展形势的弊端，这使农村政治体制改革提上了议事日程，以发展基层民主政治为主要内容的村民自治在中国广大农村蓬勃发展。

中共十五届三中全会在全面总结农村改革二十年的基本经验时指出：“调动农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利”；在展望未来建设有中国特色社会主义新农村的目标时强调要求：“在政治上，坚持中国共产党的领导，加强农村社会主义民主政治建设，进一步扩大基层民主，保证农民依法直接行使民主权利” [1]。正是借十五届三中全会的东风，全国人大在屡次争议后，终于在1999年11月正式通过了已试行十年的《村民委员会组织法》，农村基层民主的强制性和规范化建设纳入整轨。随着《村民委员会组织法》的正式颁布与实施，村级治理的民主化大势所趋，以乡村领导关系为核心的传统乡村关系面临严峻挑战。一方面，村级治理的民主化必将对乡镇转变领导方式、转换工作作风形成强大的内在动力，对乡镇机构改革产生极大的外在压力；另一方面，改革后的乡镇行政必将有能力适应以村级治理民主化为基础的新型乡村关系。

一、乡镇政府与农村各组织关系的历史发展

乡村关系的第一阶段（1950-1953年），是执政的共产党在旧制度的废墟上创建新政权的阶段。中国共产党以农村包围城市、最后夺取城市的革命道路取得政权，农村建政或者乡

村关系的重新构造因而显得尤为根本。在这个时期，执政党的统治合法性自然来自于新民主主义革命的成功，即所谓“枪杆子里面出政权”。因而，国家制度建设的首要任务是解决社会对新政权的政治认同问题。然而，中国是一个农业人口大国，解决国家的政治认问题，最关键的是解决占全国人口90%以上的农民的政治认同问题。为此，党在农村迅速开展了土地改革运动，并通过土地的重新分配来进行社会动员，从而把农民大众动员到国家现代化建设的历史洪流中来。结果，农民不仅在经济上获得了梦寐以求的土地等生产资料，而且在政治上翻了身。农民对党和政府发自内心的拥戴，使得农民与党结成了“蜜月关系”。最终，党和政府在农村社会中树立了崇高的道德威望，这种道德权威不仅摧毁了农村传统的礼俗权威，而且为农村建政积累新的道德文化资源。

在乡村关系的第二阶段（1954-1958年），是依照新中国首部《宪法》（五四宪法）而建构农村政权的时期。五四宪法对我国的乡村基层政权建制作了原则规定：乡、民族乡是农村基层行政区划，乡政权是农村基层政权，是国家政权的有机组成部分。这样以宪法形式确立乡建制的法律地位，在我国宪政史上是第一次。这一时期，国家在农村社会的制度建设的主要任务是加强国家政权对农村社会的渗透性。为此，国家除了把乡政权的地位写入宪法外，还加快了农村党建工作步伐，把“支部建在连队”的经验移植过来，实现了“支部建在村庄”的制度建设。于是，党和国家可以通过农村党支部而把党的方针政策和国家的法律意志贯彻到千家万户，大大强化了国家政权对农村社会的渗透性。有了这样的乡-村制度关系，农村的社会主义运动也就有了组织保障。于是，我国的农业社会主义改造得以迅速完成。

在乡村关系的第三阶段（1958-1983年），进入了人民公社的历史时期。人民公社体制的主要特征就是“三级所有，队为基础”的经济管理体制，“党的一元化领导”的政治管理体制，“政社合一”的行政管理体制；“社员大会”、“社员代表大会”的社员参与机制等。客观地看，人民公社体制试图全面地推进国家制度建设，包括解决认同性、合法性、渗透性、参与性和分配性问题。然而，这种建立在指令性计划经济基础之上的高度集权的人民公社体制不可能从根本上解决这些问题。特别是在人民公社的晚期，除了渗透性不断加强外，其他方面所潜伏的制度性危机有一触即发之势。分别来看，认同性危机主要表现在，农民以窝工等的形式抵制国家的集体化政策；合法性危机主要表现在农民对代表国家的基层干部以假意的屈从来掩盖不服从；参与性危机表现在农民的政治参与变成了以“挣政治工分”为目的的被动式参与，使得社员大会及社员代表大会等民主参与的制度名存实亡；分配性危机主要表现在“大锅饭”式的平均主义使按劳分配原则有名无实。

在乡村关系的第四个阶段（1983年至今）。人民公社制度的深刻危机是80年代以来农村改革的内在根源，也是农村改革要解决的根本问题。回过头来看，我国的农村改革以解决分配性危机为突破口，“包产到户”使按劳分配问题部分得以解决，随后的“两权分离”及“地权均分”改革使原来的“按劳分配”原则成为多余，分配性问题也就转变为“勤劳致富”的问题。一旦村级组织不再是控制土地没有必要再去组织农民“按劳分配”。那么，村级组织（生产大队和生产队）的原有计划管理功能也就基本上完结了。这就是农村改革初期，村级组织普遍处于涣散状态的原因。于是，中国的乡村关系开始进入以村民自治为制度创新的“乡政村治”阶段。

二、乡镇政府与农村各组织关系的分析

宏观把握微观看，中国的乡村之间其实存在三重关系：一是乡镇党委与农村党支部之间的领导和被领导关系，体现的是党的领导原则；二是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系，体现的是村民自治原则；三是乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面的行政管理与被管理的关系，体现的是依法行政原则。这三种关系及原则是一个相互渗透在一起的整体，不能分割，也不能以其中任何一种关系或原则，来否定其他两种关系或原则，简单地说就是不能“持其一，否其余”。

第一种情形，以乡村上下党组织之间的领导和被领导的关系，这种情形就是人们常常批评的那种“以党代政”、“党包办一切”的状况。应该说，这就是“党的一元化领导”的传统模式。在一些基层干部那里，乡村关系就变成了纯粹的上下党组织关系，使村委会形同虚设，被完全架空，党政一班人马、两块牌子，大事小事一锅煮，大权小权一股绳。

第二种情形，即以乡镇政府与村委会在村民自治事务内的指导和被指导关系，来否定乡镇基层党委的领导、否定乡镇政府对农村社会、对村委会依法行政的管理关系。一些村民无限的扩大自治权限，根本没有搞清楚村民自治的前提，这种情况走向极端，就会使村庄变成一个“独立王国”，实质上是一种无政府主义，犹如一国宪政下的任何地方自治权都是有限的。不然的话，“自治状态”就成了“主权状态”，这就是地方割据或分裂主义。村民自治是农村社会的治理模式，其组织形式、职责范围、运行规则、权利义务等都是由国家法律来规定的。尽管村委会在处理属于本村事务上拥有自治权，但这种权力的行使必须在国家宪法、法律和政府法规的范围活动。

第三种情形，以乡村之间的行政管理与管理的关系，来否定“指导-被指导”关系，来替代基层党组织之间的领导与被领导关系。这种情况之所以发生的根源，在于乡镇政府混淆了村民自治事务同国家政治及行政事务的界限，直接或间接地干预属于村民自治范围内的事务。主要表现不外三个方面：一是干涉村委会依法选举和村委会人员变动。如左右村委会选举、把自己信得过的人安插到村委会班子。二是干预村集体财务收支。三是干预农民的生产经营自主权，为“逼农致富”，强迫农民种这种那。

三、乡镇政府与农村各组织关系的具体矛盾体现

《村委会组织法》明确规定乡政府和村之间是指导和协助的关系，而且还强调了这一关系形式，但是实际上在农村基层，乡政府和村的关系远不象法律规定得那样简单划一，而是存在着各种不同的复杂情况，大致可以分为以下几种类型。

第一、乡镇对村委会直接的行政干预。人事安排:乡镇通过选配和干预村支部和村委会的选举,控制村级组织的人员配备；财务监控:通过审计村级收支及决定村干部工资等“村财乡管”方式,控制村级财务。一定的财政是一个政权和组织赖以存在和正常运作的基础,对任何组织和个人的经济控制在相当程度上也控制了组织及个人的行为。为了保持对村民委员会及村干部的有效控制,乡镇常常利用一切可能的机会和条件加强对村委会的财务控制；任务