国土空间规划实施监督体系建设思路

国土空间规划实施监督体系建设思路

摘要：我国的国土资源空间规划建设仍存在许多不合理之处，这对于国土资

源的充分开发利用有一定的阻碍。国土空间资源规划具有长远战略导向性，需要

结合长期发展战略进行空间划分，制定相关的近期实施工作，并进行多元互动发展，考虑到国土空间规划本身的工作职能，其是实现国家空间治理体系的重要基础，为了实现经济与资源的充分整合，一定要对整个规划工作进行全方位的划分，从而促进国土资源的充分调配。

关键词：国土空间规划；监督体系；建设思路

引言

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以

下简称《若干意见》）提出，逐步建立包括规划编制审批体系、实施监督体系、

法规政策体系和技术标准体系在内的国土空间规划体系。实施监督体系是国土空

间规划体系的重要内容，包括国土空间规划动态监测评估预警机制、实施监管机

制和规划定期评估制度等。

1国土空间规划发展存在的问题

1.1国土空间规划管理问题较为落后

首先，我国人口基数较大，土地的供需不平衡，这就导致了国土资源无法有

效地充分利用。群众对规划理念的了解不够深入，以及相应的空间规划内容存在

落后的现象。传统的国土规划理念主要把经济建设放在第一位，没有充分考虑社

会民生的问题，忽略了国民经济生活要素，从而导致了规划建设整体与实际的建

设情况存在不相符的现象，所以一定要进行及时地调整。其次，为了能够增强规

划建设的引导指挥作用，上级的国土管理部门对于地方政府部门的管理调度功能

较低，地方政府国土资源空间建设规模较小，同时，一些林业部门以及环保部门

没有充分的发挥空间管理功能，导致整个管理体系的调动作用没有发挥明显效用。

1.2国土规划的工作职能划分不够明确

从我国的国土空间规划发展角度来看，由于其所属的管理部门不同，在整个

规划、建设、施工等过程中会存在一定的差异，这也限制了各个部门之间的发展。在建设初期，国土规划主要是对自然资源的有效调配利用，但是这种区分自然资

源的办法，在一定程度上，会影响着国土资源其本身的完整性以及综合性，导致

各个部门之间的职能划分不够明确。现在我国划分国土空间是由国家、省级、市级、县级、乡镇五个层次来进行的，规划表现形式有总体规划，专项规划以及详

细规划三种。然而，由于各部门之间的功能服务存在区别，所以整个国土资源的

协调性不强，国土空间区域划分职能不够明确，无法充分的发挥过渡空间管理建

设的效用。

1.3上下级之间的土地空间规划存在重复性工作

伴随着国土规划的细分，在实际的规划建设中难免会存在一些重复性工作，

降低了工作的有效性，甚至有可能带来一些不良影响。并且从整体的国民经济发

展角度来看，上下级管理在土地空间规划的具体实施过程中，存在各自的发展优势，但是由于没有严格进行约束，从而导致了空间规划管理工作不能够有效开展

实施，降低了工作效率。

2整合创新建设实施监督体系的思路和建议

2.1总体思路

综上所述，建设国土空间规划实施监督体系，需在延续继承原有空间性规划

实施监督机制的基础上进行整合创新。

一是总体目标方面，应定位于保障国土空间规划有效实施，提高国土空间规

划实施监督效能，为实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更

可持续提供制度保障。二是基本原则方面，应体现分级分类、依法依规、公开公正、陆海统筹、激励相容、广泛参与等原则。三是监督方式方面，应综合采用监

督检查、督察、监测、评估、预警、人大监督、公众监督等形式。四是依据和支

撑方面，应以经依法批准的各级国土空间规划和相关法律法规为依据，以国土空

间规划“一张图”实施监督信息系统为支撑。五是机制创新方面，应面向规划传

导规范性与引导性相结合、行为管控许可制与准入制相结合、监督方式的事后纠

正与事先预警相结合等规划实施监督新特征和新要求，重点对实施监督内容和方

式进行创新。

2.2创新实施监督内容

国土空间规划实施监督内容创新，重点在于以下两个方面。一是适应规划传

导规范性与引导性相结合的要求，将规划实施监督的内容从规划实施的刚性要求

层面拓展到实施效果层面，即在对空间底线、约束指标、依法行政、合法开发保

护等进行监督的基础上，进一步对规划实施造成的资源、环境、生态安全影响，

以及空间开发利用效率的变化进行监督。二是适应行为管控许可制与准入制相结

合的制度设计，按照规划、行政许可、开发保护行为三者之间的比较关系，对实

施监督内容进行系统设计。相较于传统的“规划—许可—行为”的单一传递式管控，国土空间规划引入准入制后，开发保护行为与规划明确的分区准入条件之间

可以越过行政许可直接产生联系。因此，除行政许可与规划、开发保护行为与行

政许可之间的合法依据关系需要监督外，开发保护行为与规划之间的关系也需要

纳入监督内容。

2.3创新实施监督方式

在国土空间规划多样化的实施监督方式中，监督检查、督察、人大监督、公

众监督等方式，在原土地利用规划、城乡规划等实施监督机制中都有据可循，而

监测、评估、预警则是国土空间规划顶层设计文件明确的监督方式创新重点所在，需要对这三者之间的重点内容予以适度区分，以便更好地形成实施监督合力。

一是监测。动态监测的目标是掌握国土空间变化情况，发现违规、违法事件

并及时处置。动态监测的重点内容应包括开发保护边界管控情况，约束性指标执

行情况，耕地、生态空间、特殊保护区域的保护修复情况，违反国土空间规划的

行政许可行为、国土空间开发保护行为等。

二是评估。评估的重点内容应包括规划执行情况、保护成效、空间发展绩效等。评估周期包括年度体检、调整评估（5年）、终期评估（15年），以及规划