行政主导式四权分立的宪政转型框架方案(二)

【简论】-2三权分立比议行合一更适合中国宪政转型对于横向权力结构的适当安排，首先要考虑的是立法机构和行政机构之间的关系，因为这两项权能都是积极性、扩张性的，是法治模式下一切政权最重要的两项权能。在民主法治国家，立法机构和行政机构之间的关系有多种类型。主要的模式有“议行合一”下的“内阁制”，三权分立下的总统制，以及介于两者之间的“双元首脑制”。中国宪政转型的适当目标是什么?笔者认为，以三权分立模式下“以行政为主导的总统制”才是符合中国国情的宪政方案。

一、目前的“人大”制度并不能承载中国民主宪政转型的新秩序

从理论上看，人大是“国家最高权力机关”，享有最高立法权、最高人事任免权、决策权和监督权。国家元首、国务院总理、军委、最高法、最高检都是由人大任免的。从这个意义上讲，人大成为权力的母体，行政、军事、司法等权力是派生出的“子权力”。来自全国的“代表们”代表全体人民来行使这个“最高权力”。这看起来很“民主”，好像体现了所标榜的“人民民主”。然而，这样一元权力的结构，在缺乏深厚民主传统的转型国家是无法实际运行的，只是乌托邦式的大众民主(或称“纯粹民主”)思想的体现，与共和民主的发展严重脱节。。

关键的问题在于，如何来保证这个“最高权力”成为真正的最高权力?又或者说，如何能使军委、国务院、最高法、最高检这些手握国之重器的“子权力”，听命于这两三千临时聚起来的“代表们”?如何保证这两三千“代表们”的最高权力(母权力)不被军委、国务院、最高法、最高检这些极为强势的“子权力”所侵蚀?从人大制度本身是找不到真正答案的。现实的答案是这些强势的子权力乃是服从于“党”的组织和意识形态力量，而不是服从于这两三千临时聚起来的“代表们”。因此，“最高权力”就只能沦落为“橡皮图章”，而不是真正的最高权力来源。实际的结果是，人大这个一元权力结构，成为一个集团垄断所有权力的工具。

缺乏实际民主力量支撑的人大最高权力，在实践中被一系列的制度所稀释。从人大代表的产生上看，在基层选举就存在“组织指定”的现象，再经过多次间接选举，人大代表对“人民”的代表性已经极度削弱。兼职化、短会期、超大规模等等安排，显然使人大无法承担实际议事职能。“橡皮图章”的说法，是再确切不过的总结。

即使所有人大代表都是经全国直选选出，人大仍旧是一个机构，而不是“全体人民”本身。所以，以“人大”作为人民民主的最高权力机构，本身就存在极大缺陷。“主权在民”这个民主原则，决不能被简化为主权在民选的人大。相反，“三权分立”主张各个分支从人民所获得的授权都是有限的一部分，这才真正体现了“主权在民”的民主原则。无论是民选的议会，还是民选的总统，都没有权力代表“全体人民”。这才是真正遵从“主权在民”的原则。

二、“议行合一”并不适合中国国情

有人以英国“议行合一”的理论来支持中国的人大制度，这实际上忽视了中英两国在国情上的重大差别。英国的“议行合一”“议会至上”和内阁制，是贵族与英王长期抗争、彼此妥协基础上形成的，最终形成王权被削弱成为“虚君”，议会产生内阁实际行使治理权的君主立宪格局。“议行合一”之所以可以在英国实行，是议会所代表的各阶层力量逐渐驯服王权而形成的结果，在专制王权没落之后，议会所产生的内阁只有服从议会议会所代表的各阶层力量，才能确立其政治合法性。

而中国的情况与此有根本的不同。超级强大的专制皇权，使皇权本身陷入了因循守旧的牢笼，并且用严酷的打压自我剥夺了渐进妥协而走向平衡的历史机遇。当现代化外力冲击来临的时候，在剧烈的反差之下，长期积累的腐朽架构已经无法再支撑新的社会发展需求。清

末君主立宪的失败，充分说明了这种内在的张力。这也说明了为什么中国现代化的道路上总是伴随不断的革命。这种后发转型国家，实际上已经失去了逐渐博弈并产生强大议会力量的历史机遇，是无法形成议会至上的民主力量的。革命的结果，不可避免地是用更加专制的力量来收拾专制皇权崩溃所留下的分崩离析的局面。

民国初期以军阀割据所主导的立宪政治之所以失败，与采用议会至上的双元首脑制有极大的关系。议会至上的内阁制，表面上看来迎合了大众在皇权溃败后向往民主新政的意愿，但却与权力的真实结构相扭曲。虚弱的议会，根本无法与袁氏为代表的北洋军阀力量相抗衡，但却要成为“至上”的最高权力。其结果是袁氏以复辟称葬送共和。袁氏复辟失败后，先后两次的府院之争，更加凸现了《临时约法》以议会凌驾于行政权力之上所造成的矛盾。民初宪政的失败，与此有极大的关系。

三、以行政为主导的总统制才是符合国情的宪政方案

三权分立的宪政框架，摆脱了议会至上的宪政框架，使行政权依托于单独的民选基础，成为与议会平等的权威。这是与中国国情相吻合的宪政方向。背离这个方向，要么造成立法权与行政权的剧烈冲突，要么造成“议会”被以各种方法消解而有名无实。

行政权是实现有效治理的核心，法治是需要长期培育才能建立的。对于后发转型国家而言，首要任务是把立法权从传统的专制权力中分离出来，而不是立刻成为高高在上的主导性权力。所以，在由革命而形成的专制型权力向宪政转型的正确途径，在于首先维持行政权的核心地位，使行政权在国家治理中成为有效治理的支柱。在这样的基础上，使立法权和司法权从行政权力中分离，为立法权和司法权的成熟发展赢得空间，最终使三权能够达至平衡。如果采用“议会至上”的议行合一，不但议会的立法权无法降伏行政权力，也会丧失立法权发展成熟的成长期。

对于中国目前的格局而言，确保行政权为主导的宪政转型方向尤为重要。中国是具有长期专制传统的国家，这种专制传统具有文化、制度、民族心理上等因素的纽带，是无法忽视的政治现实。在迈向民主的现代化道路上，历次的革命不但没有衍生出民主政治所需要的和平、理性和相互妥协的文化，反倒强化了以暴力为特征的革命文化。当旧的偏狭专制制度框架无法承载、容纳现代化发展的张力时，就为民主化宪政秩序提供了机遇。而抓住这一机遇建立可实际运作的宪政结构，一定要走“以行政权力为核心，从中剥离立法和司法权”的分权路线，而不是走议会至上、议行合一的路线。

从转型的实践角度讲，能够引领转型的必然是具有实力的领袖人物。议会至上的宪政秩序是难以和这一现实相匹配的。在没有坚实的民主力量支持下，议会是无法驾驭这样的实权领袖的。无论是民初的历史还是五十年代初的立宪历史，都充分说明了这一点。因此，后发转型国家的宪政设计，必须对引领转型的领袖人物以充分的授权和高超的地位。在确保其地位高超的基础上，谋求对制约性权力的剥离，而不是将这种实权领袖概括性地置于议会的控制之下。所以，中国的宪政转型，一定要遵循权力分立的方向。以中国目前的情况而言，在分权的基础上，还要使行政权处于更加突出的地位。否则，新的宪政秩序很难维持。所以，笔者提出“行政主导式三权分立结构”，作为中国宪政转型的目标结构。

所谓“行政主导型三权分立结构”，是相对于美国的三权分立模式而言，中国的宪政转型结构中行政分支的权能会更加突出。这种突出表现在两个方面，一是中国缺少地方自治的单一制结构，使得行政分支的权力会在纵向上更具延伸性;另一方面则是立法和司法分支先天的弱小，导致行政分支权力处于更突出的地位。这是中国宪政秩序必须面对和承认的现实，也是中国宪政转型所要走的路线。