试论公共利益的界定

试论公共利益的界定

【摘要】公共利益是我国土地征收制度中具有基础性和目的性的要件，对公共利益作出明确而规范的界定十分必要。但在我国现行立法中，有关公共利益的表述却十分简单且具有极大的不确定性。所以，我国应当从实体上和程序上完善对公共利益的界定和保护，以更好地保护公民权利和利益，加快推进法制建设，促进社会和谐发展。

【关键词】公共利益界定实体程序

近几年来，由暴力拆迁引发的群众性事件频发，由此反映出了某些政府部门为了一时的财政收入和表面政绩，打着“公共利益”的旗号，强行征收土地，侵犯公民正当权益。社会各界也因此对“公共利益”展开了广泛而激烈的讨论。这些争议的焦点主要是“何为公共利益”“我国法律该不该界定公共利益”“如何界定公共利益”等。

1.何为公共利益

有关何为公共利益的问题，我们首先来看一下我国法律的规定。我国《宪法》第十条第三款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿”。同时，我国《物权法》规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。由此可以看出，我国法律只是对公共利益做了简略的描述而并未做出具体的界定和解释。这就给我国土地征收的司法实践增加了很多困难。

我国一些学者曾对公共利益下过定义，被广泛接受的主要是“公共利益，主要指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及饮水排水用地区域的保护、森林保护事业、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。”1 由于国家规定的模糊性和学者定义的非强制性，使得公共利益在土地征收实践中没有确定的依据可循，这就导致了无序征收和侵犯公民利益的事件频频发生。

2.界定公共利益的必要性

在理论上，众多学者对我国法律该不该界定公共利益的问题见仁见智，但在实践中，“公共利益”成了很多情况下政府违反侵害公民权利的“挡箭牌”，所以，界定公共利益十分必要。

2.1 社会各界对我国法律该不该界定公共利益的几种观点

在我国法律该不该对公共利益进行界定的问题上，各派学者众说纷纭。一种意见认为，由于公共利益存在的多样性和复杂性，难以对其作出具体性规定，应作为不确定的规范性概念；另一种观点认为，为防止商业开发以公共利益的名义进行征收，损害广大群众的利益，引发社会矛盾，法律应当对公共利益作出界定。

在对此问题持肯定态度的意见中，学者们对法律应如何对公共利益进行规定持有不同看法，有的学者认为法律就应对公共利益作出直接正面的规定，明确阐（中国论文联盟整理）明何为公共利益，有的学者认为应对属于公共利益的行为进行列举，在以后的司法实践中均以此做参照，另外一些学者认为在立法中应从反面作出界定，列举出明显违反公共利益的行为，将其排除在外，对社会中常见的以公共利益之名侵害群众利益的行为类型都明确规定为非公共利益。

虽然各个学派对此意见不一，但从法制，公民权利和社会秩序等多种角度来看，对公共利益作出界定还是十分必要的。

2.2 深入分析界定公共利益的必要性

在我国现行立法中，对于土地征收，单位和个人房屋征收的具体权限和程序并无明确法律规定，适用的仍然是国务院2001年公布的《城市房屋拆迁管理条例》。2 但其中的一些条款与2007年颁布实施的《物权法》的有关规定存在一定程度的不一致，可能导致实践中征收与拆迁工作的法律依据不明，进而导致恶性事件发生。这就更要求对公共利益的明确界定。

从法治国家的基本理念和原理出发，我国公民对法律规范的明确性和有效性充满期待，进而要求在法律规范中将法律行为的要件及形态予以定型化，甚至避免适用不确定的法律概念，赋予每一概念以准确的含义，使其不具有争议性。3 更何况土地与房屋是个人生存与发展的必要条件，对土地和房屋的保护就是

对公民基本权利和利益的保护，是现代法治社会的基本要求。所以，对土地和房屋的征收或征用必须有严格的法律规定和专门的司法程序。作为征收征用的基础性条件，公共利益则更应在实体和程序上作出明确的界定。相对明确的概念界定和司法过程中严格的司法程序保障，对防止政府在土地征收中滥用公共利益，保护人民群众的利益具有重要作用。

3. 如何界定公共利益

从以上的分析来看，在我国现行立法和司法实践中，公共利益是亟待被明确作出界定于保护的。那么，如何界定公共利益，又采取怎样的措施对其进行保护，才会更好地规范征收秩序，保障公民权利的实施呢？综合来看，应从实体上进行详细而明确的规定，并从程序上进行严格的司法保障。

3.1应在实体法中进行详细规定

对于公民基本权利息息相关的房屋和土地进行征收，必须有明确的法律依据，由此，对公共利益的界定必须在法律中明确而详细地作出。

从宏观上看，我国法律应在宪法和下位法中均对公共利益进行规定。宪法是国家的根本大法，宪法中的规定对所有法律部门和国家机关都有极大的统帅作用。我国应在《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿”下继续列出分项，明确规定公共利益的范围，特征或对符合公共利益的行为进行列举，使今后的征收实践或法律适用能够以此为参考标准，进而使征收者在一定范围内实施自己的行为，司法部门在解决纠纷时也有法可依。

如何界定“公共利益”？

“公共利益”主要是指某一区域内公民的共同利益，比如国防建设、公共卫生事业、教育事业、道路交通建设、抢险救灾、旧城改造、廉租房建设等。

在实践中，正确把握和界定“公共利益”，需要注意以下几点： 1、受益范围大。即能享受到“公共利益”的公民在该区域内占绝大多数。如果只是少数公民能够享受到的利益就不叫“公共利益”。2、群众拥护度高。“公共利益”应当得到大多数群众的支持和认可，只有大多数群众认可和拥护的利益，才会具有生命力，才可称之为“公共利益”。3、社会经济效益高。这就是说“公共利益”可以最大限度的发挥资源的优势，让尽可能多的公民享受到“公共利益”带来的成果和好处。4、不损害公民的合法权益。“公共利益”本来的目的就是为了让人民更幸福，如果存在损害公民合法权益的情形，就违背了“公共利益”的初衷，当然也就称不上“公共利益”了。5、符合社会发展规律。“公共利益”应当符合社会的发展规律，能够促进社会的发展与进步。

同时，我们也要清醒的认识到，一些政绩工程、商业开发等行为常常打着“公共利益”的旗号而大行其事，这些行为不仅损害了公民的合法权益，也加深了社会矛盾，影响社会稳定。我们在界定“公共利益”过程中一定要严格把握好。