第五章公共政策客体与利益(讲课稿)

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③ 稳定公共政策秩序
A.公共政策是对社会价值进行的权威性分配。这种权 公共政策是对社会价值进行的权威性分配。 公共政策是对社会价值进行的权威性分配 威性分配也可能出现失误、不当或不公， 威性分配也可能出现失误、不当或不公，从而引起国家与 社会、公民与政府的矛盾和冲突。 社会、公民与政府的矛盾和冲突。 B.社会团体作为中介结构，一方联接的是个体公民， 社会团体作为中介结构，一方联接的是个体公民， 社会团体作为中介结构 另一方联接的是政府，它能够通过保持这种经常联系、 另一方联接的是政府，它能够通过保持这种经常联系、对 话与沟通， 话与沟通，调节政策失误对社会的冲击力 。 C.社会团体还担当了“政治社会化”的组织角色，成 社会团体还担当了“政治社会化”的组织角色， 社会团体还担当了 为公民获致合理的政策角色、提高政策参与能力、 为公民获致合理的政策角色、提高政策参与能力、培养秩 序与合作精神的场所，从而提高了公共政策的效能。 序与合作精神的场所，从而提高了公共政策的效能。
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尽管这种影响既有积极的一面， 尽管这种影响既有积极的一面，也有消极的 一面。积极的影响主要有： 一面。积极的影响主要有： ①政策信息沟通 ②影响并制约公共决策 ③稳定公共政策秩序 ④角色替代
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① 政策信息沟通
A.能否及时、准确、足量地收集来自公民社会 能否及时、准确、 能否及时 的信息，是衡量政策制定系统效能的重要标准。 的信息，是衡量政策制定系统效能的重要标准。 B.社会团体的信息沟通包括“上行”、“下 社会团体的信息沟通包括“上行” 社会团体的信息沟通包括 平行”三个方向。 行”、“平行”三个方向。 C.不同的社会团体传播信息的内容和侧重点各 不同的社会团体传播信息的内容和侧重点各 不相同，从而形成了一个庞大的政策信息网络， 不相同，从而形成了一个庞大的政策信息网络，有 效地改善了政策运行中的政令不通、 效地改善了政策运行中的政令不通、信息阻滞等问 题。
一、公共政策客体的含义 公共政策客体是指政策发挥作用时所指向的对象，或者说， 公共政策客体是指政策发挥作用时所指向的对象，或者说， 政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策。 政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策。 公共政策客体可以认为是由社会公众围绕公共利益关系相 互作用所形成的“应有” 规范”不相一致的状态子系统， 互作用所形成的“应有”和“规范”不相一致的状态子系统， 它包含了政策所要改变的状态 政策直接作用的人和事 状态、 人和事、 它包含了政策所要改变的状态、政策直接作用的人和事、政 策所要调节的公共利益三个层面的内容。可以从“事”（政 策所要调节的公共利益三个层面的内容。可以从“ 公共利益三个层面的内容 策所要处理的社会公共问题） 策所要处理的社会公共问题）和“人”（政策发生作用的对 即社会成员）两个角度来认识公共政策的客体。 象，即社会成员）两个角度来认识公共政策的客体。 （P137） ）
第五章 公共政策的客体与利益及政策工具 主要内容
第一节 公共政策客体的概念 第二节 目标群体利益 第三节 公共政策系统的优化 第四节 公共政策工具
重点内容： 重点内容：
从“事”和“人”两个角度认识政策客体 公共利益 公共政策工具类别及优缺点
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第一节 公共政策客体的概念
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④ 角色替代
政府可以将一部分公共权力让渡给社会团 形成社会团体自我管理和自由自主权利， 体，形成社会团体自我管理和自由自主权利，使 其能够有效地动员公民社会的资源， 其能够有效地动员公民社会的资源，有利于解决 那些政府管不了、管不好、 那些政府管不了、管不好、无力管也不应该管的 社会公共事务 。 虽然一部分社会团体属于公共利益集团， 虽然一部分社会团体属于公共利益集团， 是为了增进和推动公共利益而存在和运作的， 是为了增进和推动公共利益而存在和运作的，但 大部分社会团体则是自利性组织， 大部分社会团体则是自利性组织，由此决定了在 一定条件下社会团体对公共政策的消极影响。 一定条件下社会团体对公共政策的消极影响。
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（2）社会团体、公民社会与公共政策 ）社会团体、 社会团体是公民社会的主体， 社会团体是公民社会的主体，也是公民社会利 益的载体，具有非官方性、自在性、自愿性等特点。 益的载体，具有非官方性、自在性、自愿性等特点。 作为公民社会的核心要素， 作为公民社会的核心要素，社会团体很可能长 久地改变国家与社会、政府与公民之间的关系， 久地改变国家与社会、政府与公民之间的关系，并 会与民主的“第三次浪潮” 会与民主的“第三次浪潮”一样对公共政策过程与 公共政策效能产生巨大的影响。 公共政策效能产生巨大的影响。
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8Байду номын сангаас
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（1）公民社会及其主体要素 ）公民社会及其主体要素——社会团体 社会团体
①作为一种观念形态或思想传统，公民社会（Civil 作为一种观念形态或思想传统，公民社会（ Society）在西方是一个源远流长但内涵又变动不居的概 ） 世纪80年代以来 念 ，20世纪 年代以来，公民社会理论再度流行起来。 世纪 年代以来，公民社会理论再度流行起来。 ②公民社会的兴起及其与国家的分离是以私人利益与 公共利益、阶级利益与普遍利益相分离为共同前提， 公共利益、阶级利益与普遍利益相分离为共同前提，而公 民社会与政治国家的二元并存则构成了现代国家的基本特 征。 ③公民社会不是一种组织，而是作为一个“领域”或 公民社会不是一种组织，而是作为一个“领域” 空间， 嵌入” 空间，“嵌入”其中的是与国家相分离的社会团体或社会 组织，主要包括非政府组织、公民的自愿性社团、协会、 组织，主要包括非政府组织、公民的自愿性社团、协会、 社区组织、利益集团。 社区组织、利益集团。
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从“人”的角度看公共政策客体的分类 （1）以目标群体的数量和区域范围为标准 ）
全体社会成员 区域社会成员 特殊社会群体
（２）以目标群体的利益影响为标准
受益群体 受损群体
（３）以目标群体对政策的态度为标准
顺应型客体 抵触型客体 观望型客体
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几种典型的目标群体——1、公民 、 几种典型的目标群体
公共政策过程的基轴是公共权力与公民的关系。 公共政策过程的基轴是公共权力与公民的关系。 政府作为公共权力的正式代表， 政府作为公共权力的正式代表，在法理上被设定为 全体公民委托管理国家公共事务的组织，其政策需 全体公民委托管理国家公共事务的组织， 以公民为服务对象并对全体公民负责。 以公民为服务对象并对全体公民负责。 公民同时作为政策主体与政策客体双重角色的 矛盾， 矛盾，只有在公民充分参与政策过程且政策结果体 现和维护公民利益时才能获得正确解决。 现和维护公民利益时才能获得正确解决。
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几种典型的目标群体—— 3、政党 几种典型的目标群体 、
（1）政党与一般社会团体的区别： ）政党与一般社会团体的区别： ①政党是一种特殊的社会团体，它不同于一般社会团体之处 政党是一种特殊的社会团体， 在于，政党关注的政策范围较一般社会团体更为宽广； 在于，政党关注的政策范围较一般社会团体更为宽广； ②政党所反映和代表的是公民社会多个群体多方面的利益； 政党所反映和代表的是公民社会多个群体多方面的利益； ③政党有机会执掌国家政权，并在执政过程中贯彻其政纲， 政党有机会执掌国家政权，并在执政过程中贯彻其政纲， 直接实现其所代表的利益； 直接实现其所代表的利益； ④政党能够将公民社会的各种利益诉求转化为一系列政策供 选民选择，从而成为一种建构秩序的力量。 选民选择，从而成为一种建构秩序的力量。
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二、公共政策客体的范围与类型
（一）从“事”的角度——公共政策问题 的角度 公共政策问题 1、所谓社会问题，就是社会正常发展过程中 、所谓社会问题， 出现的偏差，或者说，实际状态与社会期望状态之 出现的偏差，或者说， 间的差距。这种偏差和差距导致了社会的紧张状态， 间的差距。这种偏差和差距导致了社会的紧张状态， 涉及到较为广泛的社会关系， 涉及到较为广泛的社会关系，从而具有了公共的性 质。 2、并非所有的社会问题都必须通过公共政策 、 只有那些被列入政府议事日程、 来解决 ，只有那些被列入政府议事日程、涉及到 相当多社会成员利益的社会问题， 相当多社会成员利益的社会问题，才能成为公共政 策的客体。 策的客体。
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② 影响并制约公共决策
社会团体是通过利益聚合、利益表达、政策传递、 社会团体是通过利益聚合、利益表达、政策传递、政策监督四个 环节对公共政策发生影响。 环节对公共政策发生影响。 A. 社会团体能够有效地将个体公民的意见转化为明确的、一致的 社会团体能够有效地将个体公民的意见转化为明确的、 组织意见，从而形成可以向决策系统输入的明确的利益信息。 组织意见，从而形成可以向决策系统输入的明确的利益信息。 B. 各种不同类型的社会团体为了自己的利益而展开的竞争与辩论， 各种不同类型的社会团体为了自己的利益而展开的竞争与辩论， 使有关政策问题的信息和分析被充分地挖掘出来，并被传输给决策系统。 使有关政策问题的信息和分析被充分地挖掘出来，并被传输给决策系统。 这就是社会团体的利益聚合和利益表达功能。 这就是社会团体的利益聚合和利益表达功能。 C.政策传递，即通过社会团体的宣传活动，将政策下达给组织成 政策传递，即通过社会团体的宣传活动， 政策传递 政策监督，即在传递政策后，监督政府政策的贯彻执行。 员。政策监督，即在传递政策后，监督政府政策的贯彻执行。 D.此外，社会团体还可以通过院外活动、游说宣传、竞选捐款、 此外，社会团体还可以通过院外活动、游说宣传、竞选捐款、 此外 抗议示威、民意测验、政策分析等途径，对政策过程施加影响。 抗议示威、民意测验、政策分析等途径，对政策过程施加影响。
结构良好的问题 结构不良问题
（４）以政策问题是否包含实体性内容为标准
程序性问题 实体性问题
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（二）从“人”的角度——目标群体 的角度 目标群体 所谓目标群体， 所谓目标群体，就是公共政策直接作用与影响 的公众群体或那些受公共政策规范、管制、 的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和 制约的社会成员， 政策对象（Ｐ１４１）。 制约的社会成员，即政策对象（Ｐ１４１）。 （Ｐ１４１ 人们在社会生产和生活中所处的地位不同，社 人们在社会生产和生活中所处的地位不同， 会分工不同，必然会产生各种不同性质、 会分工不同，必然会产生各种不同性质、不同层次 的利益需求。 的利益需求。 公共政策所要调整和规范的对象就是这些具有 不同性质和类型的利益要求的社会成员间的关系。 不同性质和类型的利益要求的社会成员间的关系。
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3、从“事”的角度看公共政策客体的分类 、
（1）以政策问题的内容和性质为标准： ）以政策问题的内容和性质为标准：
政治问题 经济问题 文化问题 社会问题
（２）以政策问题在社会经济中的功能为标准
初次分配问题 再分配问题
（３）以政策问题的直观性和熟悉程度、决策目标的明 以政策问题的直观性和熟悉程度、 确性、 确性、相关信息的完备性为标准
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几种典型的目标群体—— 2、公民社会、社会团体 几种典型的目标群体 、公民社会、
要防止政府以普遍的“公共利益” 要防止政府以普遍的“公共利益”为藉口而 制定和实施背离公共目标的政策。 制定和实施背离公共目标的政策。需要公民社会 和社会团体 ，形成肯定自我和借以抵御政府权力 的自由恣意 。
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社会团体对公共政策的消极影响 ①社会团体关心管辖权限胜于关心正义。采取 社会团体关心管辖权限胜于关心正义。 各种隐蔽的非法手段，使政府道德败坏。 各种隐蔽的非法手段，使政府道德败坏。 ②社会团体发展到一定规模时，必然采取排他 社会团体发展到一定规模时， 性策略， 侵蚀、消解政府权威， 性策略，漠视公共利益 。侵蚀、消解政府权威，甚 至替代政府决策。 至替代政府决策。 ③加剧新的不平等并使之固定下来。有组织的 加剧新的不平等并使之固定下来。 成员、强势社会团体、社会团体内部领导者， 成员、强势社会团体、社会团体内部领导者，对公 共政策的影响都更大，从而使公共政策的利益、 共政策的影响都更大，从而使公共政策的利益、代 价分布具有一定的倾向性， 价分布具有一定的倾向性，并导致政治社会不平等 状况进一步加剧。 状况进一步加剧。