第五章 公共政策问题

突出了人的行为性与动态性


上述理解的共同点: 被社会上多数人感知、觉察、并要求关注。 部分人的需求被剥夺，不能满足，产生了 利益、价值与规范上的冲突。 反映了一种团体活动的过程。
并不是所有的公共问题都能成为政 策问题

公共政策问题： 指公共权力主体意识到公共问题已经妨 碍社会发展，并已体会到公众的公意性趋 同于公众诉求，政府通过公共活动加以干 预何实现的问题。
公共问题类型



不同领域的公共问题在一定情况相互关联。 过失性公共问题和结构性问题 管制性、基础性、服务性、保障性公共问 题
政策问题
指应该由政府为代表的公共机构负责解决的。 且已经纳入政府工作程序或宣布即将纳入， 开始实际解决的社会公共问题。
思考：原因？？？

社会公众一经体认到公共问题的存在，就 必然怀有诉诸于作为公共法权主体的政府 的意图。但是，意图不等于现实。公众既 可能采取行动，要求政府把公共问题纳入 政策议程；也可能不采取任何要求政府纳 入政策议程的实质性行动，而只是心存不 满。
琼斯(《公共政 策研究导论》 1、政治运动 2、对大量人员 造成威胁的 事件 3、大规模宣传 4、个人的努力 5、先前政策的 应用
二、公共政策问题的认定
（3）公共政策问题认定的内容
公共政策问题认定包含公共政策问题分 析的过程和公共政策问题认定的政治过程。 前者，可以称之为公共政策问题认定的技 术分析，即公共政策问题构建；后者，可 以称之为公共政策问题认定的政治分析， 即公共政策议程建立。
2、分类分析——界定问题形势

逻辑归类
本质相关性、穷尽性、互斥性、一致性、 等级可辨性

A
B
A C B
第五章 公共政策问题
2．分类分析（Classificational Analysis）
分类分析是一种澄清概念——即那些用来界定和 分类问题情景的概念——的技术。在感知到一种问题 的情况下，分析者必须或多或少地对他们的经验（体 验）加以分类，即使最简单的问题情景的描述方式， 也凭借归纳推理的经验分类作为基础。分类分析有两 种基本程序：逻辑划分（logical division）和逻辑归类 （logical classification）。 任何一种分类都依据于分析者的目的，而分析者 的目的则依赖于关于问题情境的实质知识。
社会问题

超出私人、个人的范围的问题
从社会的特殊问题转化为公共问题有两种 可能： 一是产生政策诉求 二是问题扩撒、蔓延

公共问题

公共问题是指社会成员在公共生活中 共同受其广泛影响，具有影响的非排 他性和不可分性、与公共利益密切相 关的那些公共性社会问题。


公共问题决不仅仅是一些学者所认为的所 谓的“社会病态”、“社会解构”或“社 会失调” 公共性是公共问题与社会问题相区别的最 本质、最为内在的特性
第五章 公共政策问题
每一项公共政策的产生，都以 需要解决的问题为前提。
安徽部分城市招商引资走入误区（地方关注）
《市场报》记者 董祥玉 2006.3.20
2005年年底，合肥组建了第一批452个驻外 招商小组，招商人员达1068名；今年初， 淮北35个招商组披红戴花走马上任；紧随 其后，3月1日安庆在市体育场举行了隆重 的出征大会，57个招商小组起程奔赴沿海 各地。安徽其他城市也在摩拳擦掌，纷纷 制订庞大的招商计划。

“计划色彩浓、强制色彩重”是安徽各地招商 的共同点。合肥制定了2006年的招商引资目 标：总量为300亿元以上，其中外资7亿美元， 内资250亿元，比上一年增长50％以上；安 庆市2006年招商引资目标也极为耀眼：110 亿元内资，1.2亿美元外资；其他地市也相继 制定了具体的招商指标，然后再把这些指标 层层分解，除政法部门外，各市直机关、各 县区、各开发区都领到了招商引资任务。对 招商成果采取了有奖有罚的考核办法，招商 不力的有可能官位难保。
一、公共政策问题的认识

公共政策问题 是公共政策过 程的逻辑起点， 是公共政策生 命周期的起始 环节。
公共政策特质之一：problem oriented
（1）公共政策问题重要性
1、分析的失败往往不是为正确的问题提供错 误的解决办法，而是解决了错误的问题。 2、正确的政策问题建构可以大大减少政策资 源的耗费；
第五章 公共政策问题
（4）公共政策问题的特征
1、相关性 2、主客观统一性 3、人为性 4、发展可变性
新浪网上的公共政策问题




陕西破坏选举事件后续：原村支书指使破坏选举 3.8妇女节北京市共有17名女性罪犯获得假释 政协委员捐款5万 给浙江绝症女孩治病 广东顺德原副市长龙锡坤贪污挪用公款被撤职 40年前结识雷锋 老兵40年做好事2000多件 北京地铁警察选“双高” 首日报名800人淘汰2/3(图) 北京五胞胎的老二因结肠炎到儿童医院治疗(附图) 北京市公安局昨天强调：孩子户口随父进京有条件 希望9-18、7-7降半旗 79岁老院士提交爱国议案 虚开增值税发票800余万 辽宁“税鼠”被判无期 云南木康公安边防检查站一天查获9起贩毒案 九届全国人大五次会议代表议案1194件创历史新高 婚前财产公证越来越受重视 上海夫妻最赞成AA制
政策问题定义（一）


安德森等：从政策意图的角度来看，政策 问题可以被定义为某种条件或环境。这种 条件与环境引起社会上某一部分人的需要 或不满足，并为此寻求援助后补偿。 邓恩：政策问题时还没有实现的，通过公 共行动可能追求得到的需求、价值或改进 的机会。
政策问题定义（二）


张金马：公共问题，社会问题只有当通过个体与 集团的行动向政府有关部门提出，而且该问题又 属于该部门权限，政府又试图采取干预的手段去 解决时，才会把他们列入政府议程，此时的问题 就成为政策问题。 林水波等：所谓政策问题，乃是在一个社群中， 大多数人觉察到或关心到的一种情况，与他们所 持有的价值、规范或利益相冲突时，便产生一种 需要、以及某种被剥夺或不满足的感觉，于是通 过团体的活动，向权威当局提出，而权威当局认 为所提出的属于权限范围内的事务，且又采取行 动，加以解决的必要性。
雅虎新闻网的公共政策问题




安龙事件显示中国不能依靠洋会计 央行有关人士透露台资银行符合条件都能来 世华联合登滩陆家嘴 上海代表处4月开张 社科院王建民认为北京和珠三角将有台资银行 进驻 社科院绿皮书提出经济政策应以就业为核心 撬动7万亿支撑7% “两会”代表委员说促进消 费 国家统计局：2月居民消费价格与去年持平
如下规则可以用来保证分类系统既与问 题情境相关，又具有逻辑的一致性：




一、是实质相关性——应根据分析者的目的和问 题情境的性质提出分类的基础； 二、是穷尽性——分类系统中的子项必须穷尽， 也就是说所有分析者感兴趣的主题或情境必须被 包涵无遗； 三、是排他性——子项必须相互排斥； 四、是一致性——每个子项应根据同一分类原则， 违反这一规则就会导致子项交叉，出现所谓的 “交叉划分”谬误； 五、是等级可辨性——分类系统中的层次（子项、 次子项和次次子项）的意义必须加以认真区别。
（4）公共政策问题确定程序
4 3 2 1
问题 表述 推断 确定原因 证实 何时 何地 说明偏差 何种程度
认定问题
应有 实有
偏差
（5）公共政策问题构建方法
1. 2. 3. 4. 5. 6.
边界分析——确定问题对象 分类分析——界定问题形势 层级分析——查找问题原因 类比分析——判断问题性质 多角度分析——处理复杂问题 假设分析——尝试解决问题
改革内参所展示的公共政策问题


2001年第24期，决策参考栏目讨论了农村税 费改革、财政风险与税收快速增长以及“七 上八下问题”（经济增长上7％容易，上8％ 就下来） 篇首建议加快发展畜牧业是农业发展新阶段 的战略任务，要不失时机地加快畜牧业发展， 尽快把畜牧业发展成一个大产业，明确畜牧 业结构调整重点，优化畜牧业区域布局
从首都机场的“滞后”说起 决策失误的“学费”由谁付
耗资上亿建机场 一年进出百十人
大桥通车 船舶断航

实践证明：一项公共政策的好坏取决 于能否正确认定政策问题。
第五章 公共政策问题
（2）概念的界定
问 题 社会问题 公共问题 政策问题
公共政策问题链
问题

实际状态与社会期望之间的差距 指人们的需要、受剥夺或不满足的感觉， 这种感觉可以有自己认定也可以由他人代 为认定，但都同时产生了解决问题的诉求。
例：台湾“黑金政治ຫໍສະໝຸດ Baidu，一个乡党委书记的心里话
第五章 公共政策问题
公共政策问题的发现渠道： 领导人讲话 媒体报道 民意的直接表达 政策主体的觉察
（2）影响政策问题认定的重要因素 政治领袖 利益集团 危机或特殊事件 抗议活动 大众传播媒介 新旧事物的差别
——安德森五因素论
1.领导因素 2.危机因素 3.暴力事件
1、边界分析——确定问题对象
（收集关于问题本质的信息）
积 累 频 率 分 布 图
新概念（思想、假说、变量、目标等）
25
20 15 10 5
政策利益相关者
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
第五章 公共政策问题
1．边界分析（Boundary Analysis） 一系列的问题规划的相对完全性可以用如下的三步来加 以估计： １）饱和抽样。我们可以通过一个多阶段的过程来获 得有关政策相关者的饱和抽样（或滚雪球抽样）； ２）问题表述的启发。具体说明这些问题表述的证据 可以从面对面的交谈或从电话交谈中获得，并从饱和抽 样阶段中的相关者获得所需的文件； ３）边界估计。制定出积累频率分布图

众所周知，安徽是个相对落后的省份。尽管安徽 近几年经济增长较快，但与邻近的江苏、山东、 浙江等经济强省相比，差距依然明显。在此背景 下，安徽各级领导深感压力巨大，他们奋起直追 的决心、富甲一方的心愿无疑是值得称道的，但 一些城市相互雷同式的、借力招商引资实现大发 展的思路却值得深思，特别是“强制性招商盲目 招商”的思维和做法，渐渐把招商引资引入误区。 这次安徽一些地方启动的招商计划，突显招 商的盲目性。安庆市一位承担几千万元招商任务 的局领导告诉记者，“啥项目都行，只要资金能 进来”，“拾到篮子里都是菜”，该市第二类重 点招商项目即为化工医药类，可见求财心切。同 时，他私下告诉记者，这种盲目招商，难免重复 建设，对土地利用也是个考验，应该说是短期行 为的体现。
4.大众传媒披露的 特殊问题 5.政府处理 的政治问题
安德森(《公共决策》 科布和爱尔德(《美国政治 中的参与:确定议程的动 因》) 1政治领导人 2危机/引人注目事件 3抗议活动 4大众传播媒介 5政治问题 内部: 外部: 1自然大灾难 1战争行为 2人为事件 2武器技术革新 3技术变革 3国际冲突 4民权抗议 4世界联盟变化 5工会罢工 6生态变化

技术角度（T）

例如二战时美国惩罚日本偷袭珍珠港
思考讨论题：
列举事例，公共政策问题分 析从几方面入手？
二、公共政策问题的认定
政策问题的认定是指政策问题提出后，通 过议论陈述、分析界定达到对问题的实质 的认识的整个过程，是政府将问题纳入议 事日程开始解决的过程。
第五章 公共政策问题
二、公共政策问题的认定
（1）公共政策问题认定的条件
1、存在一种可以确认的客观情势 2、出现强烈的公众诉求 3、形成明显的政策需求

分类分析的一个最有用的途径是集合论思 维。集合论思维包括了各集合之间的关系 以及集和子集之间的关系。在这里，“集” 被定义为一个明确地划定了的事物或因素 的集合。集和子集等于分类系统中的类和 子类，并借助凡恩图来直观地加以表示。
3、层级分析——查找问题的原因

可能原因

——那些距离问题形势远近不一的所有原因， 如拒绝工作 ——对问题形势的出现产生重要影响的原因 ——受政策制定者控制和操纵的原因

合理原因


可控原因

4、类比分析——判断问题的性质

根据两种事物之间的某些方面的相似或相同 而推出它们在其他方面也可能相似或相同的 一种逻辑方法


人的类比——“换位思考” 直接类比——问题类比，如控制吸毒问题与控 制传染病问题类比 符号类比——模型化 想象类比——埃及金字塔
5、多角度分析——处理复杂问题