古德诺的政治与行政

• 在该书中，古德诺舍弃了的立法、行政、 司法三分的政治学传统，对威尔逊提出的 政治-行政二分法作了进一步的阐释和发挥。 提出政治是民意的表现，也即政策的决定， 行政是民意的执行，也是政策的执行。他 这种创造性的主张对后来行政学的独立研 究有着很大的贡献，奠定了他在行政学研 究上的不朽地位，对后世的行政学研究产 生了深远的影响。
• If we analyze the organization of any concrete government，we shall find that there are three kinds of authorities which are engaged in the execution of the state will ． • These are，in the first place，the authorities which apply the law in concrete cases where controversies arise owing to the failure of private individuals or public authorities to observe the rights of others ．Such authorities are known as judicial authorities ．
• 《共和与君主论》的基本思想倾向与古德诺关于 中国政治问题的一贯主张是一致的，不过在这里 他主要是从权力交接的角度来论证中国实行君主 制较共和制为宜，认为君主制最大好处即在于权 力交接时不致引起动乱，从而保证政治稳定。 • 文中称：“中国数千年以来狃于君主独裁之政治， 学校阙如，大多数之人民智识不甚高尚，而政府 之动作彼辈绝不与闻，故无研究政治之能力。四 年以前由专制一变而为共和，此诚太骤之举动， 难望有良好之结果者也”。
• 因此，在所有的政府体制中都存在着两种 主要的或基本的政府职能，即国家意志的 表达职能和国家意志的执行职能。在所有 的国家中也都存在着分立的机关，每个分 立的机关都用它们的大部分时间行使着两 种职能中的一种。这两种职能分别就是： 政治与行政。
• The function of politics，it has been shown， consists in the expression of the will of the state ． Its discharge may not，however, be intrusted exclusively to any authority or any set of authorities in the government. Nor on the other hand may any authority or set of authorities be confined exclusively to its discharge. The principle of the separation of powers in its extreme form cannot，therefore, be made the basis of any concrete political organization． For this principle demands that there shall be separate authorities of the government，each of which shall be confined to the discharge of one of the functions of government which are differentiated ． •
协调的两条必由之路：即政治对行政的适度控制和行政权的必要集中。 然而，美国宪法所提供的法定政府体制使这种“适度控制”和“必要 集中”得不到赖以成长和发展的任何基础。美国宪法使得国家意志的 主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的领袖；使得联邦行 政权力和地方行政割裂开来而失去统一性。但美国的政府体制仍然基 本上保持了稳定和协调，它们依靠的是什么呢？这就是政党。
• 如果我们分析任何具体的政府组织，就可 以看到有三种从事执行国家意志的机构。 首先便是那些在私人或公共机构未能尊重 他人权利而引起纷争的具体案件中实施法 律的机构。这就是所说的司法机构。其次 是那些对国家意志的执行进行总的监督管 理的机构，一般被归为执行机构。最后是 那些照管政府的科学活动、技术活动，以 及可以说是商业活动的机构。这种机构遍 及各国，这些活动也已变得十分突出，这 就是所谓的行政(管理)机构。
• • • • •
ຫໍສະໝຸດ Baidu
2、协调的道路之二：行政的适度集权 美国，“分权” 最为彻底的国家， 横向：立法、行政、司法三种权力相互分立，相互制约； 纵向：中央与地方分权——联邦制与地方一定程度的自治。 弊端之一：导致政治与行政的失调。即：中央徒有国家意 志表达的权力，但这种意志的执行则在相当程度上仰赖于 地方，而地方如果不受中央的控制，在执行时则可能歪曲 这种国家意志，使之屈从于地方利益的需要。
〈二〉对政治与行政应如何协调的途径 的探讨
• • • • • 1、协调的道路之一：政治对行政的适度控制 （1）政治必须取得对行政的某种程度的控制基础。 控制方法： A、通过法定制度达到的，如：英国内阁必须对议会负责； B、通过法外途径——如政党体制——实现的。如美国， 这种控制就是由政党来完成。 • （2）政治对行政的控制必须有一定的限度。 • 问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的 恰当限度，以真正实现政治与行政的协调。
• They are，in the second place，the authorities which have the general supervision of the execution of the execution of the state will，and which are commonly referred to as executive authorities． • They are，finally，the authorities which are attending to the scientific，technical，and，so to speak，commercial activities of the government， and which are in all countries, where such activities have attained prominence，known as administrative authorities．
• 因此结论是：“中国如用君主制，较共和 制为宜，此殆无可疑者也”。不过古氏也 特地为改行君主制提出三个前提条件：一、 改制不可引起国内人民与列强的反对以免 招乱；二、君主继承法应明白确定，以解 决嗣位问题，否则改制无益；三、政府应 预为计划，使人民得与闻政事以发展爱国 心，使人民知政府为造福人民之机关，使 人民知其得监督政府之动作，以求立宪政 治之发达，否则改制未能有永久利益。只 有具备这几个条件，改制才有利于中国。
• 1913年3月15日，古德诺与中国政府在华盛顿签 订了一份聘用合同。中国驻美外交代表张荫棠代 表民国政府签字。“自到北京之日起三年为满。 每年应支给薪金美金一万二千元。此外该员在京 侨寓办公每年应再津贴美金六百元作为旅馆租费。 所有每年薪金等项应匀分按季支给。该员未到任 以前，应支给美金五百元为自美至北京川资。将 来年满事竣亦应支给美金五百元作为回美川资。 受聘人古德诺氏据此合同并收到定金，允即应聘 前往，勤慎从公。一俟此合同签定并收到美金五 百元，应亟起程赴民国北京莅任办事。”
• 直到1913年１月，民国政府出于制定宪法之需， 袁世凯也愿意延聘一位美国知名学者当顾问以装 点门面，于是蔡廷干代表袁政府，通过美国驻华 公使馆与美国国务院，致电伊利奥特，请卡耐基 基金会推荐一位精通宪法条例且对法国宪法较熟 悉的专家来华任法律顾问。该基金会经过考虑， 决定荐举古德诺。 • 卡耐基基金会之所以如此力劝民国政府聘请洋顾 问，其原因正如伊利奥特致函唐绍仪所称：中国 “必须雇用外国顾问并给他们以足够的权力，才 能使西方资本家和政府相信，确保国家取得充裕 的收入并以一种现代化和科学化的方式使用（外 国贷款）”。这是在对中国表示友好的表象下为 西方在华利益着想。
2 古德诺 政治与行政（1859-1939）
• 一、生平与著述 • 美国著名的政治学家、行政学家和法学家。在西方行政学 史上，让古德诺闻名的，是他的政治与行政二分法思想。 • 美国哥伦比亚大学主修法律，后任该校教授，对法学、政 治学以及行政学均有研究。自1888年在该校主讲行政法 学课程，为时近20年，出版了《比较行政学》等书。此外， 古德诺曾任美国政治学会的第一任主席。 • 1913-1914年曾在北京担任中国政府的政治顾问，1914年 因撰写了《共和与君主论》，鼓吹帝制而卷入中国政治旋 涡，并因此背负骂名。 • 1914-1928：任美国约翰· 霍普金斯大学校长：学校规模扩 大，学生人数增长四倍。 • 1900年出版了体现其主要行政学思想的名著《政治与行 政》。
• There are，then，in all governmental systems two primary or ultimate functions of government，viz．the expression of the will of the state and the execution of that will ． There are also in all states separate organs, each of which is mainly busied with the discharge of one of these functions． These functions are, respectively， Politics and Administration.
〈一〉对政治—行政二分法的进一步阐释
1、所有政府体制中都存在着两种主要或基本
的政府功能： “政治”——国家意志的表达； “行政”——国家意志的执行 贡献：不在于他提出的这个“政治—行政” 两分法本身有什么新意。
贡献在于：
• ① 第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种 误解。—— 这种误解认为：一种政府功能只存在于一种 政府机构之中。 • ② 第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式 不能作为任何具体政治组织的基础”。“因为这一原则要 求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开 了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的 表达与执行之间协调一致”。 • 这种进一步的阐释为其后来所提出的一些具有独创性行政 思想奠定基础。 • 古德诺的第一个基本观点：政治与行政是两种不同的功能， 但这种区分只是纯理论上的，而不可能是实践性的。实践 中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关； 而且这两种功能之间必须取得某种协调。
• 为此，古德诺认为，要改变这种现状，便只有通过行政权 的集中这个唯一的途径。他认为，传统上人们对集权的担 忧和恐惧其实是受到了误导，是没有根据的。因此，古德 诺主张行政权的必要集权。古德诺的第三个基本观点：为 取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。
3、在美国政治与行政协调的独特道路：法外调节
• 古德诺来华担任民国政府的宪法顾问，系 经由卡耐基国际和平基金会引荐。 • 1911年10月，该基金会派其董事、教育家 伊利奥特前来亚洲做一次短期考察以拓展 会务。 • 1912年3月底伊氏抵北京，会见了袁世凯的 秘书蔡廷干、国务总理唐绍仪，提到建议 中国政府聘请外国顾问的事，并称卡耐基 基金会可以从西方国家，选聘民国政府各 部门所需用的有能力的顾问。４月２６日 在唐的陪同下，伊利奥特晋谒袁世凯，建 议袁聘用外国顾问，袁未置可否。
• 也就是说，通过政党对立法机构成员和执行机构 成员的挑选，通过政党对中央行政官员和地方行 政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国 家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行 政集权。 • 古德诺的第四个基本观点：美国的政党制度对于 保证美国政府体制的顺利运转是必不可少、至关 重要的。
《共和与君主论》