论城市社区的职能定位

《社区行政与管理》

学期作业

题目：论城市社区的职能定位

学院：公共管理学院

专业班级：行政管理

学号： ********

*名：***

日期： 2013年10月

[摘要]：城市社区职能定位是形势发展的客观要求。在构建社会主义和谐社会的大背景下，要理清社区的基本职能和运行职能：从基本职责看，它包括社区服务和社区管理两项

基本职能；从运作过程看，它又包括民主自治、社会服务、教育文化、卫生环境、社区治安、社区党建等一系列运行职能。目前社区既存在着职能泛化的现象，又存在着工作上的

各自为政现象，需要有序推进职能定位。

[关键词]：社区；职能；管理职能

城市社区（以下简称社区）职能定位是社区建设的关键问题之一。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”［１］这就表明，社区不是政权机关，不是政府派出机构。但是，这些年来，社区职能定位问题一直不明确、不准确，几乎各行各业、各部门都要求一杆子

插到社区，造成社区工作的繁杂和无序，社区成了行政部门的附属单位。明确社区职能定

位不仅是为了扩大民主、厉行法治，也是为了建设管理有序、文明祥和的新型社区。

一、社区职能定位的客观性

２０世纪７０年代末以来，中国处于深刻而广泛的社会转型时期，这种社会转型由两

个深刻的转变构成：一是体制的转轨，即从计划经济体制向市场经济体制转轨；二是结构

的转型，即从农业的、乡村的、封闭的传统社会向工业的、城市的、开放的现代社会转变。其中经济体制转轨影响着社会内部结构的变动，社会结构的变动又促进经济体制转轨的深化，二者相辅相成，共同推动着体制创新的历史进程。

从客观上看，社区功能增加，是现代城市发展、社会发展的必然趋势。首先，“单位制”松动，广大职工从“单位人”过渡到“社会人”。“单位制”是计划经济的特殊产物，单位

对城市个人发挥着保障就业、劳保福利、分配住房、生病死亡、解决子女入托入学等全方

位的社会功能，使个人对单位产生依赖感和归属感。同时政府对居民的行为控制和管理也

是通过一个个单位实现的。随着经济体制改革的推进，非国有经济在国民经济中的比重越

来越大，“单位制”受到强有力的冲击，单位原先的一部分社会职能逐渐向城市行政组织、街道办事处和居民社区转移。社区基层组织接受从“单位制”中转移来的社会职能并加以

完善和配套，使城市个人依赖于社区、归属于社区。街道办事处和社区居委会无疑是社会

转型中社会整合的主要载体和基础场所。第二，新阶层出现，自由职业者日益增多。改革

开放以来，个体、私营经济获得长足发展，城市社会增添了大量的个体户、私营企业主、

炒股专业户以及小部分“食利者”，他们共同的特点是没有固定的单位，对这些居民思想意识的掌握和行为控制以及将来实施的社会保障和行政管理只能依靠社区居委会的工作。第

三，行政体制改革，“政社分离”剥离出一些公共事务。目前政府正极力改变传统的“政府办社会”的“全能政府”模式，把管理权力下放，把管理重心下移，把大量的社会公共事

务下移到社区。第四，越来越多的外来人口正在加重城市管理的压力。外来人口一方面为

城市经济繁荣做出贡献，另一方面又与城市居民竞争就业岗位，同时越来越多的外来人口

加剧了城市交通、治安、市政、环境卫生、计划生育、人口管理等城市综合负担。外来人

口的流动性带来管理上的困难，对外来人口进行管理和为外来人口提供服务已成为居委会

的一项经常性工作。第五，城市社会出现新贫困阶层，并且人数规模有所扩大。国有企业

失业人员、下岗后未能再就业人员、困难企业领不到工资的在职职工和被拖欠工资的退休

人员，构成新贫困阶层的主体。政府实施城市反贫困战略，居委会肩负着艰巨、复杂的重任。一方面，居委会负责收集低收入群体的调查资料，有利于建立城市贫困监测系统，为

反贫困决策提供详实完整的数据资料。另一方面，城市反贫困工作具有制度化、规范化和

社会化的特征，具体各项扶贫措施又需要居委会负责落实。第六，城市化进程加速，城乡

二元化结构逐渐被打破，失地和无地农民走向城市，旧城区的改造和新城区的开发迅猛推

进带来居民动迁安置、道路畅通、社区卫生保洁、园林绿化等问题，要求社区居委会在城

市管理现代化体系中发挥更大的作用。实践证明，这些问题单纯依靠政府专业部门难以完成，继续维持政府包揽一切的城市管理模式很难取得理想效果，唯一的出路是使社区居委

会内各种力量参与社区管理和社区建设。

二、社区的基本职能和运行职能

多年来，理论界对社区职能问题研究甚少。在《中国城市社区自治》一书中，曾

经把社区自治的功能概括为管理社区事务、协助政府工作和社区自治的外溢功能。［２］

在《社区概论》一书中，则把社区功能分为一般功能（包括经济功能、政治功能、教育功能、卫生功能、福利和服务功能、娱乐功能、宗教功能）和本质功能（社会化功能、社会

控制功能、社会参与功能、社会互助）两个方面。［３］这是迄今为止关于社区职能问题较有代表性的论述。

我们认为，社区职能有基本职能和运行职能之分。从基本职责看，它包括社区服务和社区

管理两项基本职能；从运作过程看，它又包括民主自治、社会服务、教育文化、卫生环境、社区治安、社区党建等一系列运行职能。

社区的基本职能首先是服务职能。服务居民是社区的宗旨。社区服务体系包括福

利和公益服务、卫生服务、教育服务、文化服务、法律服务、家政服务和物业管理服务等。社区服务的具体内容主要是开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社

会救助和福利服务，面向社区居民的便民利民服务，面向社区单位的社会化服务，面向下

岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。社区服务是社区建设重点发展的项目，具有

广阔的前景。社区的基本职能之二是管理职能。管理有序是社区义不容辞的职责。它主要