深圳市法定图则的探索与实践

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城市规划/1998年第3期

深圳市城市规划设计研究院建院八周年专版

孙骅声

周劲

陈宏军

深圳市法定图则的探索与实践

=提要>法定图则是深圳市在加

强城市规划的法制化和民主化建设方面进行的一项有益的尝试和改革。本文简要地介绍深圳市法定图则的概念、特点、内容和形式以及其外部支撑条件,以期读者能对其作概略性的认识。

=关键词>深圳;法定图则一、法定图则制度的建立依赖于/立法程序0和/严格执法0

1997年12月,深圳市人大常委会公布了5深圳经济特区城市规划条例(草案)6(以下简称5条例6),5条例6对规划的层次规定为城市总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则和详细蓝图。其中,法定图则的编制、审批、公众咨询、定期检讨和修订都必须经过一整套严密的立法程序,审批后成为确认的法令文件,并规定法定图则的/终审权0不是规划主管部门,而是市人大授权的/城市规划委员会0。规划主管部门负责组织法定图则的编制和执行。

需要说明的是,虽然法定图则应当覆盖全市,但它必然会有一个覆盖的时间过程。因此,在尚未覆盖的地区仍然依据控规进行管理,条件成熟时再抽取其中必须法定的内容,经过法定程序而形成覆盖的法定图则。

其次,法定图则虽然是规划编制内容和方法的变革,但决不是一个孤立的层次,而是受到政府行政和法规体制改革的支撑。具体地说,法定图则的内部支撑是深圳规划国土局已颁发的5深圳市规划国土局依法行政手册6;外部支撑是深圳市人大和政府即

将颁布和实行的5条例6和其它行政与法规体系等;上部指引为国家和省颁布的国标与规范,下部基础为市规划国土局的三级管理架构,并在主管部门内设有执法监察部门,配合法定图则的贯彻。这些为政府部门执法和守法、房地产开发企业和有关民众的守法创造了必备的条件。

二、法定图则中/法定0的内容和形式

深圳的/法定图则0虽然是从香港直接借用来的名词,但其涵义有所不同。香港的/法定图则0在规划层次上更接近于我国传统规划体系中的/分区规划0阶段,而深圳的/法定图则0则定位于控规阶段。因此,深圳的/法定图则0包括广义和狭义两层含义:广义是指深圳五层次规划体系中的一个阶段,狭义是指该规划阶段中具有特殊法定意义的规划成果。

为了统一法定图则编制的内容、深度并实现标准化和规范化,深圳市规划国土局从1996年起,开始组织深圳市城市规划设计研究院和中国城市规划设计研究院深圳分院,以几个具有代表性的控规作为典型实例进行研究,经过反复探讨,逐步达成共识,形成一套法定图则的编制办法。具体来说,就是将法定图则的成果分为/法定文件0和/技术文件0两部分。其中,/法定文件0(包括/文本0和/图则0)是核心部分,是真正/法定0的内容。而/技术文件0(包括/规划研究报告0和/规划图0)则仍相当于传统的控规的成果,是/法定文件0的技术支撑。其目的在于:一是考虑到对于那些不具备编制/法定文件0条件的地区,仍可

将相当于控规的/技术文件0继续作为

规划管理的基本依据,并与过去已做过的控规有良好的衔接;二是有利于保持地方法规与建设部已颁布的5城市规划编制办法6等国家技术规范取得法律关系上的一致性。

那么,对于/法定文件0而言,/法定0内容的提炼就成为关键问题。对此采取的做法是:为了杜绝目前规划管理中存在的各种干扰,对地块的使用与开发实施严格控制,特别是对诸如土地用途、开发容量、道路交通、公共设施和重要市政设施等关键内容,必须制定严格详尽的技术规定,不仅对其定性,而且定量,甚至定位。而对那些主要受市场调节的影响和具有不可预见性的方面则给予较大的弹性,以免给实际管理工作造成不必要的被动。因此,我们在确定/法定0的控制指标时,只选取了/用地性质0、/用地面积0、/容积率0、/建筑覆盖率0、/公共配套设施0等5项作为必不可少的控制内容,而其它控制指标可根据不同的具体情况进行确定。另外,与香港和国外做法不同的是,深圳还将/大型市政通道0也列入/法定0内容。但是,由于城市发展本身仍存在着诸多不可预见性因素,因此,上述所谓/法定0内容也并非是绝对一成不变的,也必须预留一定的弹性,以适应市场运作的要求。特别是/用地性质0常常受到市场力量的冲击,在保证符合规划基本原则的基础上,也需要留有一定的弹性。/用地性质0的弹性我们称之为/土地利用相容性0,它包括两方面:一方面是不同用地性质之间的兼容性,另一方面是同一用地性质中不同建筑用途之间的兼容性。具体来说,就是要求对每一个地块都规定三类用地性质和建筑用途:一类是/规划确定的用地性质(或建筑用途)0,二类是/须经规划主管部门批准才能获得的用地性质(或建筑用途)0,三类是/须经规划委员会批准才能获得的用地性质(或建筑用途)0。这体现了规划控制严格程度的不同。从这里也可以看到,法定图则的编制比传统的控规更加严密、更加细致。这对于规划编制部门是个新的挑战,但也是城市

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城市规划/1998年第3期

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胡细银

廖永生

)))以铁岗-石岩水库水源保护区规划为例

城市规划区内非建设用地的控制对策研究

=提要>生态敏感区是城市中非建设用地的典型类别,本文通过对铁岗-石岩水库水源保护区问题的分析,采用多学科综合方法,提出保护水源及促进区内居民合理发展的对策,为城市非建设用地的控制提供经验。=关键词>非建设用地;水源保护区;土地利用;经济发展模式城市规划区内建设用地和非建设用地是城市形态的两大组成部分。从环境、生态和可持续发展的角度来看,合理控制非建设用地是城市规划和土地管理的一项重点工作。深圳在完成5深圳市城市总体规划(1996)2010)6的编制工作之后,即着手开展非建设用地的控制对策研究,其中的生态敏感区是研究的重点。

一、铁岗-石岩水库水源保护所面临的问题

铁岗水库和石岩水库位于深圳市宝安区,以泻洪道相连成连环水库,在其供水区域内生活着一百多万人口,1995年供水量约占全市总供水量的15%,到2010年将占全市总供水量的38175%。

铁岗-石岩水库水源保护区面积为108136平方公里,占全市饮用水源保护区的19108%,占宝安区土地总面积的14178%。

11区内存在大量建设用地铁岗-石岩水库水源保护区的土地利用受到5深圳经济特区饮用水源保护条例6的严格限制。但是由于在深圳市1992年划定水源保护区之前,区内早已存在若干用地单位,它们是十个行政村(农村用地单位)和四个非农村用地单位。区内非农建设用地以居住用地、工业用地为主,还有部分旅游度假及游乐用地。用地单位争取经济

规划适应市场经济规律的必由之路。至于/文本0与/图则0的内容和形式,则均以便于立法为基本原则。/文本0的写法依照法律条款的方式,力求准确、严谨;/图则0也尽可能简洁明了,突出控制重点,使公众易于理解,有利于公众参与。(参见本期彩页)

三、法定图则的制度推进

法定图则的实施将有力地促进城市规划法制化和民主化建设,但由于城市规划与建设的纷繁复杂,法定图则的探索将涉及政府管理体制的方方面面,而决不仅仅是规划主管部门的内部事务。因此,推进法定图则工作的开展,必须做好以下几个方面的工作:

11完善法规体系)))首先通过5条例6的颁布来明确确立法定图则的法律地位,同时还需要制定和颁布其它一系列法定图则的相关管理规定和办法,明确其操作规程,严格其法定程序,做到有章可循、有法可依。21建立科学的规划决策机制)))科学决策、决策与执行相分离是

现代管理学的一般原则,建立民主的、科学的、公开的决策机制也是法定图则探索的重要方面。必须以行政立法的形式明确界定法定图则的决策机构(城市规划委员会)和执行机构(规划主管部门)以及各自相应的权限。这样既可以明确决策机构与其它相关机构的分工协作,又有利于加强决策的科学性和行政效率的提高。

31推动和强化公众参与)))公众参与是法定图则决策公开化和监督民主化的重要实现途径。因此,在开展法定图则工作的同时,必须重视和完善公众参与规划的渠道与机制。公众参与规划包括两个层次的工作:一是在城市规划委员会中广泛吸纳社会各界人士参与,使公众能直接参与法定图则的决策;二是通过新闻媒体的宣传和设立规划展览场所,增加公众接触计划、理解规划的机会和途径,也培养了公众参与规划的意识。同时设立例如/法定图则咨询接待处0等机构来收集、处理公众意见,建立公众意见反馈机制。

41技术准备)))法定图则成果作为法律性文件,必然对其编制的技术方法提出更高要求。一方面法定图则作为实施的法律文件,应达到编制的规范化和标准化,需要为此制定统一的编制技术规范和形式标准;另一方面,要实现法定图则的社会公正和综合效益最大化,就必须对其基本的方法论和技术进行优化,并需要从政治、经济、社会和环境等多视角来平衡和协调矛盾。同时作为法定图则实施的基础性工作,标准统计区)))即法定地区的划定工作也应予积极进行,它不仅涉及法定图则作用范围的选择,而且将作为实施规划跟踪、检讨、修订的基本地理单元,为实施动态规划提供条件。

(参与本文讨论的还有王富海副院长、周敏副总规划师,他们为本文的写作提供了许多有益的意见,在此谨致感谢!)

作者工作单位:深圳市城市规划设计

研究院