新加坡中央公积金管理模式及其投资政策分析

新加坡中央公积金管理模式及其投资政策分析

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李　珍　孙永勇

(武汉大学社会保障研究中心,湖北　武汉　430072)

〔摘　要〕本文通过分析新加坡中央公积金的管理模式和当前的投资政策,得出了一些重要的启示:社会保障基金的投资可以兼顾多个目标,但必须以保值增值为基本;新加坡中央公积金的集中管理模式所取得的成绩说明,个人账户和基金制并不必然同分散化管理联系在一起,而且,在特定情况下社会保障基金的集中管理具有一定的优越性。〔关键词〕中央公积金;管理;投资

中图分类号:F81112 文献标识码:A 文章编号:100824096(2004)0420014205

20世纪50年代建立的新加坡公积金制度是

一种政府强制雇主和雇员共同供款的、为居民提供综合保障的个人储蓄制度。国内已经有不少介绍该制度的文章,但一般限于该制度的保障功能,少有涉及其管理体制和投资政策的,本文将侧重公积金制度的管理及基金投资政策的变迁进行分析,希望能够说明个人账户制度也可以公共管理和公营,公共管理和公营的基金管理制度不一定比私人管理和经营的制度无效,这对中国养老社会保险基金管理制度安排具有特别重要的意义。

一、新加坡中央公积金制度概述

二战以后,英国迅速建立起了福利国家制度,这对当时仍处于英国殖民统治之下的新加坡产生了重大影响。为了安抚民心,新加坡殖民当局于1953年12月11日通过了公积金法令,1955年7月成立了专门负责管理公积金的中央公积金局,开始实施中央公积金制度。但是,当时的中央公积金制度只是一种为雇员退休后或不能继续工作时提供一定经济保障的纯粹的强制性退休储蓄计划。新加坡1965年8月9日独立以后开始极力扩展中央公积金的职能,使它能够为各类社会、政治和其他目标进行融资。这些目标包括:住宅所有权、退休前的投资、保险(人寿保险、住宅保险和健康保险)、新加坡国内的高等教育、医疗保险(包括自雇者)和法定的62岁以后的月收入等。因此,中央公积金制度已不仅仅是一个简单的养老保障计划,而成为一种重要的社会经济政策工具。

新加坡中央公积金制度由雇主和雇员双方缴费,政府只承担让利、让税的义务。所有缴费都存入政府依照“中央公积金法令”为每位参加者设立的“个人账户”中。虽然“个人账户”属私人财产,可随本人工作调动而转移,也可以继承,但退休前不准变现,只有符合政府规定者才允许提前支取。个人账户又被划分成普通账户、医疗救助账户和专门账户。普通账户可以用于规定的购房、保险、投资和教育等支出;医疗救助账户可以为成员及其直系亲属支付规定的住院和门诊费用,支付大病医疗保险的保险费,称为医疗保障;专门账户用于退休金积累。由于不断引入了新的计划,提供了种类越来越多的服务和保障,制度的缴费费率不断提高。1955年,雇主和雇员的缴费各为雇员工资的5%,到1984年已经攀升至各缴25%,但到1999年雇主缴费下降为10%,雇员下降为20%。此外,缴费不仅有

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1Ξ本文受教育部人文社会科学重大研究项目(项目批准号:2000Z DX M63005)资助。

收稿日期:2004206204作者简介:李　珍(1956-),女,湖北黄陂人,经济学博士,教授,博士生导师。

最高工资限制(1999年为每月6000新加坡元),而且随职工年龄的提高而不断降低。特别值得注意的是,新加坡55岁以下的雇员仅有十分之一的缴费(即职工工资的4%左右)是专门用于养老金积累,55岁以后就不再向专门账户供款,这就驳斥了新加坡中央公积金制度养老成本过高的理论。

二、新加坡中央公积金管理模式

(一)新加坡中央公积金计划的管理组织结构

新加坡的中央公积金计划由中央公积金局统一管理,由劳工部制定有关政策并进行监督。中央公积金局虽然隶属于劳工部,但性质是半官方机构,实行董事会领导下的总经理负责制,依法独立工作,其他部门不得干预其日常事务。董事会由董事会主席、总经理和其他10名董事会成员组成,均由劳工部部长在得到总理的同意后任命,任职3年或更短,由劳动部部长决定。10名董事会成员包括2名政府官员、2名雇主代表、2名雇员代表和4名有关专家。中央公积金局的主要业务包括征收费用、保存记录、支付收益和投资所积累的基金。相关投资决定由另外两个非常重要的政府机构执行:新加坡货币管理局(the M onetary Authority of Singapore,简称M AS)和新加坡政府投资管理公司(the G overnment of Singapore Investment C orporation,简称G SIC)。其中,新加坡货币管理局负责中央公积金对国债和银行存款的投资管理。而新加坡政府投资管理公司负责把积累的基金投资于国内的住房和基础设施建设等方面,也把大量资金投资于外国资产以获取较高的收益,成为新加坡庞大的外汇储备的一个重要来源。

与智利等拉美国家的分散管理体制相比,这种集中管理体制具有一些明显的优点:首先,由于没有大量的私营管理机构参与,避免了为“拉客”而产生的恶性竞争,几乎不负担行销成本,而且具有规模效应,所以运作成本很低。1999财政年度,其营运开支为6390万新加坡元,而其基金总规模大约为928亿新加坡元,年度缴费总额大约为128亿新加坡元,也就是说,营运成本仅为其资产总额的0107%和年度缴费的015%。其次,由于中央公积金局董事会成员由各方代表构成,其制定的有关政策能够比较广泛地反映各方的利益和意志,也能集思广益,及时发现问题和解决问题。第三,由于劳工部制定政策并进行监督而不参与具体事务,相对独立的中央公积金局制定具体政策并承担一些日常事务,但把大量的投资管理职能交给了货币管理局和政府投资管理公司并对其进行监督,所以能够形成一个多方相互制约机制,既有效遏制了腐败行为,又保证了制度的运作高效。更重要的是,这种集中管理模式使得新加坡政府可以把中央公积金积累用在社会经济发展最需要的地方,成为政府调控经济的有力工具。

(二)新加坡中央公积金管理政策的演变

20世纪80年代以前,新加坡中央公积金严格由中央公积金局直接管理,投资局限于国债。这种管理模式主要是由于当时新加坡国内资本积累不足,而经济发展所需要的基础设施建设又急需大量资金。而且,新加坡政府为了促进社会稳定,推行了“居者有其屋”等政策,也需要大量资金,政府通过这种集中管理模式可以有效地解决这些关键问题。然而,即使在这个时期,新加坡政府也一直在不断引进新的投资计划,以改进中央公积金投资政策。早在1968年,新加坡政府就允许中央公积金投资于住房,1978年,又允许投资新加坡公共汽车有限公司的股份。

从20世纪80年代初开始,由于一系列新计划的引入,新加坡中央公积金制度出现了很明显的“两宽松”现象,即对投资主体与投资工具的限制均趋于宽松:允许具备相应条件的基金管理者进入公积金管理行业,以形成有效的竞争;放松了公积金投资工具的限制,允许一部分资金投资于国内股票和公司债券、一些指定国家的股票以及其他投资工具。这种变化的深层原因有三个方面:第一,从中央公积金制度本身来讲,集中投资于国债只能保证中央公积金的名义安全,而实际收益率可能过低,加之新加坡人口老龄化的加剧,养老保障不足的问题将日益严重,中央公积金自身的社会保护职能的实现面临挑战;第二,从新加坡政府来说,由于新加坡经济已经高度发达,基础设施十分完善,政府不再感觉到手头拮据,因此,政府宁愿把中央公积金管理的重任分解一部分给市场投资主体,而强化自己的监管职能;第三,从外部环境来说,20世纪80年代以来,新加坡政府越来越感受到发展本国资本市场特别是股票市场的必要性和紧迫性,允许一些投资机构参与中央公积金管理,允许中央公积金成员在选择投资机构和投资工具上有一定的发言权,正是发挥中央公积金对资本市场的促进作用的一种尝试。

然而,近几年来,新加坡政府发现,在中央

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