财税分权与中央地方权力分配

财税分权与中央地方权力分配

提要：本文将着眼于中国古代的财税制度和当代的分税权的划分，引发税权划分这一重要的制度建设与政治权力的关系，并揭发当代分权方面存在的问题，最后得到简短的启示借鉴。

关键词：税权、政权、划分、中央、地方

财政是国家政权能够存在的必要条件，税收是维持国家机器正常运转的润滑剂。我国古代最初的赋税收入是夏朝的“贡”，包括诸侯的贡纳与农业税收，“夏后氏五十而贡”。我国以农为本，在相当长的时期内，田赋始终是古代国家政权最重要的收入，被视为“正供”，其他收入不过是辅助性的。唐宋以后，随着商品经济的发展，工商税的收入日渐增加，到封建社会末期，盐税、关税、商税等更是后来居上，成为国家财政不可缺的重要支柱。在漫长的历史长河之中，税收的形态发生了多次变化。

（一），中国古代税权的沿革

1，郡县制的建立是税权的分配历史分界点

在中国，周朝建立后将国土分封给诸侯、功臣和殷商的旧贵族，各国虽然政治经济上都是独立的，语言文字不相同，度量衡与货币也各异，但是它们都必须向周室按时纳贡。但是，它们作为采邑领主与周室属封臣关系，周室只是诸多政治实体的联盟领袖。领主“他们与国王之间并无效忠关系，国王也不能向领主土地上的人民摊派徭赋。”1

"贡"法出现于原始社会末期。夏朝的"贡"主要有两种，一是直接或间接统治区内的诸侯、方国或部落之贡，一是公社农民或其他类型农民的"五十而贡"，前者属于赋税或捐税，后者具有租、税合一的性质。商朝仍沿袭夏的贡制。伊尹受命所作的《四方献令》中规定："诸侯来献，或无牛马所生，而献远乡之物"。受封诸侯要定期或不定期向商王朝贡纳当地的土特产品。西周的贡法，是各国诸侯和平民，定期向周天子献纳物品的制度。贡纳是各诸侯应尽的义务。

那么，由此可见，税赋得分权关系在封建社会时期还没有严格意义上形成。

“中国税权集与分以郡县制的建立为滥觞，即始自第一个中央集权郡县制国家——秦。”2秦朝建立统一中国并设立了完备的官僚机构，设立治栗内史，负责管理赋税制度。在财政

方面，周代是封建领主的分封割据，秦汉则是统一的中央集权型的财政体制，初步形成了比较完善的封建赋税体系。中央统一决定财政制度的建立，法令的颁行，赋税征税减免。同时，又强化了户籍管理制度，使农民的土地和徭役结合起来。

由此可见，与中央高度集权的政治体制相对应，赋税财政制度的决策也同归中央即“天下之事大小皆决于上。

2,唐朝被迫的两税法

安史之乱之后，各地方有权势者纷纷不允许将取得的土地所有权力交由中央政府分配，原始的均田制已经无法适应经济发展的需要，中央集权的物质基础发生的根本的动摇。唐朝统治者不得不实行两税法，该法取消了原来租庸调法按人丁为依据征收赋役的作法，改为以户为单位，按土地、财产多少分别征收地税和户税两项。其具体内容包括：1、"量出以制入"，统计国家各项财政开支总数，据此确定应收赋税总额，再分摊各地民户进行征收。"凡百役之费，一钱之敛，先度七数赋于人，量出以制入"。2、不论主户、客户，一律编入现住地

1何怀宏：《选举社会及其终结》，北京三联书店1998年版，第17页。

2靳东升：《依法治税：中央与地方税权关系研究》，2005年05月第1版，第260页。

户籍，根据资产多少确定户等并纳税。"户无主客，以见居为簿，人无丁中，以贫富为差。不居处而行商者，在所郡县税三十之一，交所与居者均，使无饶利。"3、税额按资产及田亩数确定，每年分夏秋两季征收，过去的租庸调及一切原杂税一律废除，"居人之税，秋夏两征之，俗有不便者已久。其租庸杂徭悉省，而丁额不废，申报出入如旧式。其田亩之税，率以大历十四年垦田之数为准而增征之。夏税无过六月，秋税无过十一月。"；4、户税按户等纳钱。地税按占田多少纳粟。

两税法按土地及财产征税的作法，有利于税收的均衡负担，是符合当时实际的措施。执行的结果是朝廷的税收有明显增加，对稳定唐王朝的统治起了一定的作用。这种承认既有土地关系的对于赋税制度的改进革新了处置地方政府财权的方式，是对历代宗朝削弱方镇财权的政策的承继和总结；两税法改革包含着重建中央与地方分割赋税权益的新方式的现实意义。3

3, 明代一条鞭法的失败

明代中央政权试图以“数目字管理”的方式强化中央集权。这表现在张居正的“一条鞭法”，但是一条鞭法却以失败告终。明中叶以后，由于赋税沉重，百姓逃亡严重，原有的赋税制度日渐失效，严重影响财政收入。为此，自嘉靖十年起，推行"一条鞭法"的赋役改革，将各种赋役尽可能归并为几项货币税，以征收货币代替征收实物和征发差役。其主要内容是以土地为主要征税对象，以征收白银代替实物的征收；以县为单位统计差役、杂役所需人力、物力的总额，平摊到全县土地税中，作为土地税一起征收白银；另外将各种"均徭"改为按人丁数征收白银，称为"丁银"，由官府自行征收解运代替原来的"民收民解"。

但是一条鞭法却因为“翻案”的原因没有实行成功，但是中央希望通过赋税对地方进行控制的意愿却被反映的淋漓尽致。

4, 清代摊丁入地加强了中央对地方税收的控制

清朝建立初期的时候康熙就做出“滋生人丁永不加赋”的决定，雍正两年起，开始实行“摊丁入地”政策。那么，国家征收农业赋税时的唯一标准就是田亩的数量和等级，这个措施的实施，使征税的程序简化也有利于税收收入的稳定和中央对税收控制的加强。

（二），财税权与政权的关系

由以上历史税权沿革的发展中我们不难看出税权与政权之间的辩证统一关系。税权是政权的重要组成部分，税权的集中于分配与政权的集中与分配相适应，政权决定税权，税权又反过来作用于政权。税收体制是支持国家正常运转的官僚体制的必须，国家借助财政日益扩大其管辖权，“在中国的传统时期，国家机构主要是通过它所确立的各种不同的赋税制度，来影响社会经济。”4

中央权力与地方权力的关系是随着皇权与官僚权力的博弈而变化的。在韦伯(M.Weber)看来官僚可以看作是皇帝的家臣集团，他们之间靠着效忠情感来维系。官僚只不过是被赠与国王的一部分土地和人民而分散于全国。家臣集团只不过是中央派出的官员来治理地方，尽管该地区人民缴纳的一部分租赁会变成家臣的收入，但因为是中央摊派的徭赋，因此没有世袭一说仍然全属于君主。5

（三），中央与地方税收权力的划分

中央与地方财税权力的划分是中央与地方关系的基础。宪法和法律对中央与地方权力的3陈明光：《20世纪唐代两税法研究评述》，载《中国史研究动态》2000年第10期。

4包伟民：《宋代地方财政史研究》，上海古籍出版社2001版，第3页。

5《文明的历史脚步》韦伯文集／(德)韦伯(M.Weber)著；黄宪起,张晓琳译／中文