我国教育行政化问题的原因新探

在本文中主要从法制不完善 、 政府模式局限和教育行 ｌ 政权力可 以凭 借“ 行政立 法权 ” 很轻易地扩 大 自己的 政体制 问题等三个方面进行探索 。 ｝ 权力 。
一
、
教 育 法 制 不 完 善
ｌ
一
是教育行政立法 的领域太广 ，几乎没有 限制。
１法律 对 教 育行 政 权 力的 规 范模 糊 ．
区域 区、 直辖市人民政府管理” 。第 １ 条规定 ，国务院教 ： ５ “ 的具体行政管理事项。” 立法法》 的以上规定不但允许创制性行 政立法 ， 育行政部门主管全 国教育工作， 统筹规划、 协调管理 Ｉ 《 而且没有限定创制性行政立法 的权力边界 ， 这实 际上 全国的教育事业。 县级以上地方各级人民政府教育行 ｌ 就为行政权力的不断扩 大埋下 了隐患 。 创制性立法 实 政部门主管本行政区域内的教育工作。 县级以上各级 １
导致教 育行政权力 的法制边界是 模糊的 。《 宪法 》 ： 的教育 问题 ， 可以划入教育行政权力 的范 围。 第 大 都
８ 条规定国务院行使下列的职权 ，其中涉及教育的 ｌ ９ 二是创制性教育行政立法边界模糊 。 中国行政立 第（ ） 七 项是这样规 定的 ：领 导和管理教 育 、 “ 科学 、 ｌ 文 法可 以分为执行性立法和创制性 立法 两种 ： 执行性立 化、 卫生 、 体育和计划生育工作” 。第 １７ ０ 条规定县级 ｌ 法是 指行政机关 为了执行或实现特定 法律和 法规或
以上地方各 级人 民政府 的职权 ： 依照法律规定 的权 ： 上 级 行 政 机 关 其 他 行 政 规 范 性 文 件 的 规 定 而 进 行 “ 者
限， 管理 本行政 区域 内的经济 、 教育 、 科学 、 化 、 ｌ 文 卫 法 ； 制 性 立 法 是 指 行 政 机 关 为 了 填 补 法 律 和 的立 创 生、 体育事业 、 城乡建设 事业和财政 、 、 、 民政 公安 民族 ｌ 法规 的空 白或 者 变通 法律 和 法规 的规 定 以实 现行 事务 、 司法行政 、 监察 、 计划生 育等行政工作 ， 布决 ｌ 发 政职 能而 进行的立法ｌ １ ｌ 。就行 政立法 ，立法 法》 如 《 有
乱。非立法性行政规范应 当遵循什么样的程序 ， 现行 就产生了一个法律救济 的制度陷阱 ： 任何一个教育行
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李雪岩 龙 耀 ： 我国教育行政化问题的原因新探
３非立 ．Ｉ行政规 范缺乏程序保障 ． 法ｆ 生 Ｉ 第 ｌ 明确规 定 ： 民法 院不受理公 民 、 法》 ２条 人 法人 或
当前 ， 普遍存在的一个问题是 ： 作为教育行政权 １ 者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定 、 发 力主要内容之一的非立法性行政规范的制定程序混 ｌ 布的具有普遍约束力的决定、 命令提起的诉讼。这样
《 学与 管理 》 教
２１ ０ ２年 ８月 ２ ０日
我国教育行政化问题的原因新探
⑩广 西民族 大学商学院 李雪岩 ◎北 京 大 学 教 育 学 院 龙 耀
中国教育 问题 之严重 ，长期受 到社 会 的强烈 关 ｌ 的规定 。这几乎不 符合 法律授权 的基本 要件 。 确
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注。而对 中国教育种种 问题之分析 ， 又都越来越集 中 Ｊ 指向一个焦点 ： 教育行政化问题。中国教育行政化问 Ｉ
２ 育行 政 立 法 问题 突 出 ． 教
当前 ， 中国教育行政立法 的突 出问题是 ： 作为行
题 的原 因很复杂 ， 不同的学者会 有不同的思考 。笔者 一 政权 力重要组成部分 的“ 政立 法” 行 权力太大 ， 教育行
人 民政 府根据分级 管理 、 分工负责 的原 则 ， 领导和 管 辖市 的地方性法规 ， 制定规 章。地方政府规章可 以就 下列事项作 出规定 ：一 ） （ 为执行法律 、 行政法规 、 地方 理教育工作 。中等及 中等 以下教育在国务院领导下 ， ｌ
由地方人民政府管理。高等教育由国务院和省、 治 ｌ 自 性法规的规定需要制定规章的事项 ；二 ） （ 属于本行政
定 和命 令 ， 任免 、 培训 、 考核和奖惩行政工作人员。 、ｌ 规 定 ： 乡 下
民族乡、 镇的人 民政府执行本级人民代表大会 的决议 和上级 国家行政机关 的决定和命令 ， 管理本行政 区域 内的行政工作 ” 。其中的关键词 “ 领导” 管理” 和“ 的内 涵 和外延都不 明确 ， 产生的权力也 就没有边界 了。 所 再看看从《 宪法》 延伸下来的教育法律方面的有 关规定 ：教育法》第 １ 条 规定 ，国务 院和地方各 级 《 ４ “
人民政府其他有关部 门在 各 自的职 责范 围内， 负责有 际上 已经脱离了法制边界 ，使得行政权力大大扩展。 作为行政立法的范围， 教育行政立法实际上也 已经脱 关的教育工作”可见， 。 法律对教育行政权力的授权就 ｌ
离 是“ 管理” 两个字 ， 但是管理什么？ 怎么管理？ 没有明 ｌ 了法 制 边 界 。
Ｊ 立法法》第 ８条对行政立 法的领域作 了限制 ，规定 《
实际上， 法律对教育行政权力的规范 ， 宪法》ｌ ０大事项 只能制定法律 ， 从《 ｌ 不能由行政立法来规范 。 但 那里开始就模糊不清， 用语不够严谨 ， 条文表述模糊， ， １ ｌ 这 ０大事项并不包括教育方面。这就 意味着 ： 是 再
ｌ “ 第五十六条 国务院根据宪法和法律 ，制定行政 ｌ 法规 。行 政 法 规 可 以就 下 列 事 项 作 出 规 定 ：一 ） 执 （ 为 － 法 律 的规 定 需 要 制 定 行 政 法 规 的 事 项 ；二 ） 法 第 行 （ 宪 ｌ 十九 条 规 定 的 国务 院 行 政 管 理 职 权 的 事项 。 八 ｌ “ 第七十三条省 、 自治区 、 直辖市和较大的市 的人 １ 民政 府 ， 可以根据法律 、 行政法规 和本省 、 自治 区、 直