我国城市社区管理体制的主要问题及其改革走向

我国城市社区管理体制的主要问题及其改革走向
摘要：我国的社区建设目前已经进去了一个新的阶段，关于社区管理体制的改革成为理论界和政府部门讨论的热点，全国有些城市也在社区管理体制方面进行了新的探索和实践。

本文重点分析了目前我国城市社区管理体制存在的主要问题及其原因，并探讨了今后我国社区管理体制改革的方向。

关键词：城市社区管理体制改革走向
一，我国城市社区建设的推荐与管理体制的改革
改革开放以来，随着城市大规模的建设和快速发展，街道办事处作为城市区级政府派出机关，其辖地面积和人口迅速扩张，这使得街道办事处的管理任务日益繁重，原来实行的“两级政府，两级管理”的体制在一定程度上的“条块分割”，处在城市基层管理第一线的街道办事处职权十分，对很多城市管理方面的问题往往是看得见，摸得着，无权管，而市，区政府的职能则有权管，看不见，造成了有能力关无权管，有权管的无能力管局面。

同时，伴随着经济转轨和社会转型，城市的经济社会生活发生了巨大变化，城市基层管理上出，现了很多新的领域，街道办事处的任务越来越重。

例如，“位人”转变为“社会人”增加了街道办事处的管理和服务对象；中国已经进入老龄化社会，各街区的老龄人口（尤其是离退休人员）显著增多，老年人口的活动空间基本上在家庭所居住的街区，这就增加了街道办事处的工作内容；改革中出现了大量失业下岗人员，需要街道办事处的关心和帮助；随
着城乡社会流动加快，城市街区的外来人口越来越多，他们既为街区的发展作出了贡献，也给街区的管理带来了压力。

面对这些新情况新问题，原有的街道办事处的职责规定显然难以应付。

在这种情况下，上海市于２０世纪９０年代中期在全国率先建立了“两级政府、三级管理”的城市管理体制，将街道办事处作为第三级管理单位，以行政能力的强化来解决越来越多的社区问题，推动社区建设。

之后，全国各地很多城市相继建立了“两级政府、三级管理”的体制。

这种体制快速推进了社区发展，各地社区建设的面貌日新月异；但是，另一方面这种体制也面临越来越多的难题，诸如街道办事处的功能定位、居委会的行政化、社区参与度低等。

从本世纪初开始，全国有一些城市在社区管理体制方面进行了新的探索，比如武汉市江汉区、南京市白下区、青岛市市北区、北京市石景山区等，上海也从２００４年开始进行了新一轮的社区党建和社区建设试点工作。

本文主要讨论目前我国城市社区管理体制存在的主要问题、原因以及今后的改革走向。

二、我国城市社区管理体制存在的主要问题
１．街道办事处的性质与功能定位的关系
从逻辑上讲，街道办事处派出机关的性质与“一级管理”单位不相符合。

我国法律规定：市辖“区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机为了与现行法律相一致，便提出了“两级政府”，“三级管理
”。

显而易见，街道办事处不能作为一级政府存在。

从字面上看，这一提法只承认街道办事处是一级“管理”而非一级“政府”似乎不与现行地方组织法相悖。

然而，这一提法在客观上已隐含着“街道是一级政府的涵义。

因为，街道办事处作为政府的派出机关，其管理属于国家行政管理范畴，但不是一级政府的行政管理。

现在，若承认街道为“一级管理”那自然是指一级国家行政管理。

然而，能够承担一级国家行政管理只能是某一级
国家行政机关，即一级政府。

两级政府”不可能产生“三级（国家行政）管理”将
“两级政府，三级管理”实际上就是“三级政府，三级管理”只不过我们不给它名分罢了。

从实践中，街道办事处的改革基本上都是按照“一级准政府”或者说“相当于一级政府”的理解来操作的，街道办事处对社会性、群众性、公益性工作负全责，既承担行政管理职能，还承担社会管理职能和经济管理职能。

街道办事处内设机构科室化，权
力、财力、人力都大大增加。

“两级政府，三级管理”的模式在逻辑上的矛盾以及实际操作的情况，带来的问题就是街道办事？处究竟应该定位于“派出机关”“一级政府”定位的不明确导致街道办事处的角色混乱，责、还是权、利不统一。

最突出的问题表现为：由于缺乏明确的法律规定，街道办事处往往难以依法行政，结果不得不大量地“以行政代替法律”或越权管理。

因此，如果将街道办事处定位于“派出机
关”则需要解决其职能不断强化的问题；如果定位于“一级政府”则需要修改相关法律，目前的体制难以一直维系下去。

２．街道办事处与政府职能部门派出机构的关系，““两级政府，三级管理”的体制虽然初步调整了“条块关系”从“以条为主”向“一块为主”转变，但长期沿袭下来的“条条统治”依然是支配城市行政机器运转的主导思维方式，“条条”能指挥“块块”却监督不了“条条”双重管理实际上发挥不了作用。

按照新的制度设计，原本应该是“以块为主、条块结合、条包块管”但在实际工作中往往是“条管块包”。

条线部门的专业管理不到底，经常把任务推给街道，但是人员、经费和政策都没有相应配套。

导致“条块关系”不顺的原因在于：（１）街道对条线部门缺乏有效的制约机制。

街道办事处承担社区管理的责任，但却没有相应的执法权力，因而在社区事务管理上要依赖条线职能部门，因此“会签制”评议制”的制度设计形同虚去协调条线职能部门开展社区工作。

（２）
设。

在实际操作中，街道办事处往往要“凭面子”凭票子”在工作评估方面，目前主要由区职能部门对街道社区工作进行考核，每年条线部门都会对街道开展各种形式的评比检查活动。

因此，条线部门可以随时向街道安排工作任务，导致很多具体工作的落实，特别是难缠的事务最后都落到了街道身上。

（３）条块关系”不顺背后的根本原因在于政府部门，利益的存在，难以形成“一个政府”街道办事处在推进社区工作上往往心有余而力不足。

３．街道办事处与居民委员会的关系
“两级政府，三级管理”的体制强化了街道办事处的管理职责，街道办事处管理的社区事务大量增加，与管理资源相比，明显负担过重。

在这种情况下，街道办事处逐步将居民委员会纳入到行政组织的基层网络中，即“四级网络”。

街道办事处将相当多的行政工作往下转移到居民委员会的身上，从老年、失业、优抚、卫生、治保、计生、调解，到精神文明建设、党建等事务，居民委员会承担的行政
职能越来越多，其实际功能也渐渐向行政组织靠拢。

随着居民委员会行政性的加强，街道办事处对其的控制也逐步加强，居民委员会在很大程度上接受街道的指挥和考核，实际上成为街道办事处行政领导的下属机构。

居委会行政化在我国现阶段的社区建设过程中有其必然性，但居委会过度的行政化带来的后果就是它对城市基层社会的代表性不足，与居委会行政管理职能的上升相应的是它的自治职能的下降。

居委会过多承担国家控制的成本，必然影响居民的认同感。

因此，居委会群众自治组织地位的异化造成了自身的运转不良和认同危机。

４．街道办事处与民间社会组织的关系
民间社会组织在社区管理中的作用越来越重要，它在提供某些公共物品时比政府更加低成本、高效率；很多民间组织以社区困难群体为服务对象，可以增进社会福利，促进社会公平；民间社会组织还可以满足居民的多样化需求，提高社区组织化程度。

但是，
目前民间社会组织参与社区管理与究其原因，主要是：（１）对民间社会组织认识不够，虽然大力推行政府购买服务的形式，但我们可以发现这些提供服务的社会组织要么是街道自办的，如助老服务社、社工站、志愿者协会等，要么是已被纳入街道既有管理体制之内的，如法律服务社、家政服独立性不足，严重依赖于街道办事处。

（２）对民间
务社、商会等，这些社会组织资源不多、能力欠缺、社会组织信任不够，政府不习惯与之相处。

政府在社区管理中重视社会稳定，对社区服务的效率和效益没有那么强的迫切性，成本意识不强，反而对民间社会组织的发展保持警惕性。

因此，现阶段民间社会组织还没有能力承接目前由街道办事处承担的社会管理与服务职能，社区服务社会化程度低，政府包办社会的局面短期内还难以改变。

５．街道办事处与社区居民的关系
行政化的社区管理方式使居民的政府依赖心理有增无减，自治观念、参与观念淡薄。

由于社区与街道在地域区划上的叠合，一些社会成员甚至包括相当部分的政府官员将“社区”等同于“街道”或“居民区”认为两者只是名称的不同，本质上没有根本区别，社区管理不过就是街道或居委会管理的范围扩大、内容扩展和权限增大。

因此，在长期计划经济体制下形成的对社会生活的行政管理模式在社区建设中仍大量存在，社区管理事实上是行政管理。

在街道和居委会的全面管束下，居民一方面缺少参与社区事务决策和管理
的途径；另一方面他们早已习惯于事无巨细直接找政府，寻求政府的帮助，等待政府的安排，而缺乏参与社区活动的积极性。

６．街道社区管理的相关法规制度不健全
目前涉及城市基层社区的法律有１９５４年第一届全国人大四次会议上制定并通过的《城市街道以及１９８９年第七届全国人大常委会第十一次会议通过事处组织条例》城市居民委员会组织条例》《城市居民委员会组织法。

由于制定时间较早，这些法律已明显不适应社区管理的需要。

上海市于１９９７年颁布了《上海市街道办事处条例》但也已经不适应社区发展的新形势和新要求。

近几年来，国家、市有关部门都下发了关于加快社区建设的文件，但在执行过程中缺乏必要的配套措施和监督约束机制，使社区很难依法开展工作。

很多地方创新的社区管理体制改革措施，由于缺乏必要的政策法规支持，难以向深层次发展。

三、我国城市社区管理体制的改革走向
关于城市社区管理体制改革，其实质是改善政府社会管理和公共服务职能，目标是实现政府行
政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动。

针对上述分析的问题，以下几个方面的改革是非常重要的。

１．合理调整街道办事处的功能
理论界对街道办事处的改革有三大设想②：一是将街道办事处改成一级政府；二是撤销街道办事处；三是恢复街道办事处派出机关的性质。

在各地实践的过程中，有的城市试点撤销街道办事
处的建制，如青岛市市北区浮山后社区、南京市白下区淮海路社区、北京石景山区鲁谷社区等。

其中以北京石景山区鲁谷社区改革的实际效果较好，目前已经在石景山全区推广。

它的主要做法是构建了新的社区管理组织体系———社区党工委、社区行政事务管理中心和社区委员会，通过理顺政府、社会和市场的关系，实现“政事”“政社”和分开。

有的城市对街道办事处的功能进行重新定位。

例如，上
海市在新一轮的社区建设试点中着重加强街道办事处在社区的综合管理职能，规定街道办事处要发挥区（县）政府派出机关“组织领导、综合协调、监督管理”的职能，发挥强化综合管理、监督专业管理、组织公共服务、指导自治组织的作用。

创造条件逐步淡化直至取消中心城区街道办事处招商引资的功能，确保街道办事处把工作重点转移到社会管理和公共服务上来。

对于撤销街道办事处建制的做法，在短期内可能难以推广。

特别是大城市，撤销街道办事处必须要考虑区政府的管辖幅度和人口规模，因而难度较大。

而调整街道办事处功能，进一步理顺条块关系，相对来说难度较低，但是也必须考虑经济职能的弱化是否影响街道办事处的积极性和能动性，进而影响到社区建设和管理。

而且，街道功能的调整，也需要区政府功能的调整，区政府需要建立专项的社区公共财政，需要掌握更多的社区事务，区政府职能部门必须真正实现专业管理到底。

此外，对于有些学者提出的“虚区实街”“撤街分区”由于涉及到法律的修改和行政区划的调整，因而非常复杂，近期内实践
的可能性较低。

２．明确界定居民委员会的职责
在批判居委会行政化的过程中，大部分城市采取的改革措施是实行“议行分设”即将居委会原先的议决权和执行权分离，居委会只作为议事和决策机构，由居民选举产生，成员兼职且是义务的；另外成立社区工作站，作为专门的执行机构，为居民提供服务。

深圳盐田为了让居委会的自治功能
得以实现，进一步推行了“居站分设”也就是成立社区工作站作为行政代理机构，专门承担原先由居委会承担的行政事务，这样居委会承担的行政事务就可以剥离出来，从而可以专门发挥自治功能。

学者将这一做法称之为“深圳盐田模式”对于“议行分设”的做法，我们肯定其意义，在某种程度上可以降低居委会的行政化色彩。

但是，我们必须注意的是，在我国社区发展的现有阶段上，议行“分设”的可行性和运作效果究竟如何？实际上，采用“议行分设”的做法，居委会在形式上褪去了行政化的色彩，但实质上只有“行”而没有“议”居委会成员兼职、不拿报酬，对社区事务做不到全面了
解，议事和决策能力难以保证，并且没有相应的保障机制。

这样运行的结果是居委会的地位被虚化。

在“居站分设”的做法中更加明显，居委会面临边缘化的危机。

关于居委会的改革，问题的关键不在于组织是按照什么原则（如议行分设、议行合一）、按照什么模式来设置，关键的问题是：能否为居民的参与提供广泛而畅
通的渠道；能否真正整合和体现社区居民的意志；能否真正起到沟通政府与社区居民的桥梁和纽带作用。

政府部门可以对居委会承担的事务进行分类，属于自治事务的，由居委会自行负责；属于行政事务的，政府可以与其签订协议，实行行政代理，不需要另外成立专门的行政代理机构，而且在现阶段居委会可以通过承担部分行政事务提高自治的能力。

２００６年，上海市在居委会换届选举的过程中，坚持实行议行合一的居民区管理模式的原则，并确保有三分之二以上的成员从事居委会日常工作原则。

回到“议行合一”做法似乎是对当前居委会改革的一种反思。

３．加快民间社会组织的发展
民间社会组织是社区建设的主体之一，也是社区管理体系的有机组成部分。

如何培育和管理民间社会组织，是深化城市街道社区管理体制改革的重要内容。

我们一方面要扶持、引导民间社会组织发展，但另一方面更关键的是要建立一套有效的监督管理制度。

首先，转变观念，正确认识民间社会组织的作用。

实践证明，民间社会组织在促进政府职能转变、繁荣社区公益事业、强化社区自治能力、拓展就业和再就业渠道、推动民主法制建设、密切党群干群关系、缓解社会矛盾和促进人际关系和谐等方面具有重要的作用。

其次，加强对民间社会组织的扶持、培育力度，为民间社会组织的发展提供条件和保障。

政府有关部门可以制定税收、财务、人事、工资、福利和劳动用工等方面优惠政策，
比如对于民间社会服务组织从事社区服务活动在区别认定后给以免
税、减税等优惠政策，以鼓励它们投身于社区公益性、低偿性服务。

对于社区所必须的社团活动，政府可以给予一定的经费支持，可以通过专款专用的形式下拨，也可以通过项目招标的形式，由社区社团公开竞投，以获得项目资金的形式得到政府资助。

政府还可以为民间社会组织在社区的服务活动提供场地支持。

再次，加强对民间社会组织的管理和监督，保证民间社会组织健康发展。

要改变目前“重登记、轻管理”的局面，进一步完善相关的管理法规、政策，对民间社会组织实施分类管理，不断健全登记管理制度，探讨社区民间组织备案制度，引导民间社会组织规范运作，加强民间社会组织自律建设，重点加强对民间社
会组织活动合法性的监督。

４．重视公民意识的培育
社区管理离不开居民参与，没有居民参与，社区犹如“无源之水”无本之木”而缺乏居民参与是当前我国城市社区管理所面临的主要问题之一。

可以说，目前城市社区是“没有公民的社区”无论是社区精英还是普通居民，都比较缺乏公民意识。

现代公民是以关心公共事务、参与公益事业。

有了社区意识，居民才担社会责任为基本标志的。

公民意识体现在社区中就是居民的“社区意识”会真正认识到“社区是我家”的公共意义，才会产生社区的认同感、归属感、亲和力。

社区中的居民没有公民意识，也就不可能形成真正意义上的“社区”。

因此，要培育公民意识，促进居民向公民的转变。

培育公民意识的途径是让居民直接参与公共
事务的管理和建设。

要让居民认同社区，最好的办
法就是让他们参与社区管理。

因此，要建立居民多层面地参与社区各类公共事务管理与建设的制度化机制，为社区居民提供平等的参与机会，让他们在参与中增强自主性。

但更关键的是，要让参与者分担责任，增强居民的社会责任意识，而不是“事不关己，高高挂起”只顾个人权利而忽视社会责任。

５．加强社区党组织的建设
社区管理离不开党的领导，而且社区体制改革对社区党建工作提出了更高的要求，党应更多地采用非行政性（如法律的、经济的、民主的等）手段来确立社区的领导核心地位。

加强社区党的建设，要特别注意以下几点：一是树立区域性大党建的意识。

在新的历史条件下，城市社区党建工作已经由过去条块分割的封闭式区属型党建，向条块结合的网络化开放式区域性大党建格局转变。

因此，必须转变观念和思路，转变工作方式和方法。

二是注重工作对象和工作内容的转变。

社区党建的对象不仅仅是党员，内容也不仅仅是宣传党的路线、方针和政策。

社区党组织需要整合资源，面向社区开展工作，这是基层党建的一个全新课题。

虽然党的组织建设非常重要，但是组织扩张只能提供党组织的正当权威，党组织要在社区获取实际权威必须依靠自身的服务，通过整合各方力量服务社区，让老百姓安居乐业，这是当前社区党建的重要内容。

三是注重工作载体和人员队伍建设。

进一步加强社区党员服务中心的建设，拓展党员服务中心的功能，为社区党员和群众提供多方面的
服务项目。

同时，要不断提高社区党群工作者的素质，增强开展党的社会工作的能力和水平。

６．加强相关法规制度建设
制度建设是社区管理体制改革的保证，以往我国的许多改革都是在缺乏必要的制度和政策条件下进行，这不仅很容易导致改革走回头路，而且使改革在实施过程中遇到诸多的障碍和制约，影响改革的进程和效果。

而社区管理体制创新本身是一项系统的配套工程，它涉及利益调整、资源整合、权力下放、组织互动和其它相关制度创新，关系到社区居民的切身利益和社区民主进程。

因此，政府应积极给予制度供给和政策引导，为体制创新创造一个良好的法律制度和政策环境，切实做到改革有法可依，使社区管理在有序的法制轨道上正常运行。

这其中，当务之急是重新修订《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确街道办事处、和居民委员会的性质和定位；加快修订民间社会组织的法律法规，以适应变化发展了的形势需要。

注释：
１９９８年第３期。

①参见浦兴祖：特大城市城区管理体制的改革走向──兼谈《“两级政府、三级管理”之提法》政治学研究》
②参见万鹏飞：《中国大陆城市的街道行政管理体制》当代中国研究》美国）１９９４年第３期；孙立平：理论与实践的张力》
２００３年第三届《上海社区发展论坛”发言稿》
③参见何海兵：《中国城市“街道”管理体制，改革与社区发展》，《当代中国研究》第2006年第一期
孔晓光
行政管理2班
20084502。