契约治理理论

契约治理理论

自从世界银行1989年在讨论非洲的发展时首次提出“治理危机”（crisis in governance）以来，“治理（governance，或译为治道）”这个概念在学术界很快就流行开来，并成为当代政治学和行政管理学的显学。同时，在实践上治理理论被广泛运用于当代各国的政治和行政改革，一些国家还提出“更少的统治，更多的治理（Less Government，More governance）”这样的口号。最近几年，这一理论也受到我国学术界的重视，并且有一些学者开始应用这一理论来分析中国的问题。

治理理论并没有一致认可的理论主张与实践模式，每个学者的概括又不尽一致。但如果从当代治理理论所主张的善治（good governance）的精神上去把握的话，就可以发现其中贯穿各种治理理论的相通之处。这种相通之处也就是治理理论的精神，它秉承极端自由主义和公共选择学派而来，体现为契约观念和效率精神。

一、契约观念

在早期的政治和行政理论中，理想型的官僚模式中的行政机构在统治过程中，应遵循两条原则：政治中立和强制实施。它的含义在于：第一，政治与行政二分，政治机构应负责公共决策，行政机构是一个不偏不倚的社会事务公平的裁断者和国家政策的坚决的执行者，应该无条件地执行政治机构的决议。第二，公共行政是政治统治的一部分，它的实质性效力取决于政府强制力的存在，政府活动的过程就是权力的运用过程。这种模式的公共行政就成了政府机构对国家和社会公共事务进行的垄断性和强制性的管理活动。这种对公共行政的理解和界定，反映了近代民族国家诞生后人们对国家机构的性质和作用的认识。

但是随着社会经济的发展，人们发现原有的统治模式并不能很好地解释和指导实践。早在20世纪30年代，公务员就不是单纯的中立者和政策执行者，而是开始参与了政策制定。从70年代起，在政治上，民众公共需求的不断增强，要求更强的政府能力。而另一方面，政府的能力却不断下降，政府对社会的全面干预造成社会资源配置效率的降低，高福利造成了政府的巨额财政赤字，社会不堪重负；社会方面，吸毒，犯罪，信仰危机，单亲家庭，失业等社会问题不断出现，政府在这些问题面前束手无策，社会整合程度降低。所有这些，一方面既要求政府深入地参与各种社会事务中去，另一方面又要求政府改变原有的职能和方式。这时，在极端自由主义和公共选择学派的影响下，出现了一个个充满着契约精神的治理模式。

契约观念意味着政府在治理过程中不是以权威的身份参与治理，而是以与其他团体、公民平等的身份去参与，与它们协商合作，共同治理。契约精神这一基本的理念中与哲学上契约论有关。极端自由主义和公共选择学派中有不少都是当代的契约论代表，如布坎南、诺齐克、高西尔。

从契约论的观点来看，契约包含着几个要素：第一，自愿。在诺齐克看来，别人拥有的正当权利就构成了你运用权力的外部限制，你须求得别人的同意，才能使用别人的资源。从这个意义上讲，国家没有进行强制性干预的权利。将自愿原则运用到社会事务中去，极端自由主义者主张政府应管事越少越好，但是社会事务总得要有人管，而且实际上又脱离不开政府。因此政府在社会事务的管理中，就不能像原来的那种中立的和强制的主体那样行政，而应该平等地参与。公共政策目标的达成，对于社会团体和公民来说也不能仅仅是义务，而更多地是一种自愿的认同和参与。第二，一致同意。契约是一种达成一致同意的行为，运用到治理中去，就要求行动的各方对于行动要达成共识。一致同意是行动的一个重要因素，对于自愿的合作来说，没有一种共同的先在承诺是不可想象的。而且在契约论看来，一种公正的规则必须是一致同意的。布坎南认为，在确立各种规则时，必须要征得参与者的同意，“同意限定公正”。第三，责任性。在契约中，当事人对自己所做的承诺都担有义务。承诺责任用在公共管理中，它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任性意味

着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。第四，公开性或者说透明性。“强调政治原则的公开性正是契约论的特点”。公开性指每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，这些政治信息必须能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。公开性愈高，善治的程度也愈高。

二、契约治理的含义

我们首先用一个建筑施工例子来介绍企业的契约治理问题。某钢铁企业要建职工宿舍楼，工程在进行的过程中，工地决定向某个制造企业订购一台专用的施工设备，双方经过协商谈判，确定了有关设备的型号、规格、性能、价格以及交货方式等事项，并签订了契约。契约规定一个月之后，该企业向工地交货。这是个在现实生活中常见的交易。表面上看，契约签订之后，交易已经完成或至少已经被规定清楚了。但实际情况并非如此。由于有一个月的交货滞后期．契约并未详细规定全部交易行为，或者更准确地说，由于未预见的不确定性因素的存在，双方的所有交易关系并未就契约签订而终结。

假如在这一个月中，技术可能发生了一些变化，制造这个机器的材料价格可能发生了变化，制造企业可能由于自然灾害而不能按期交货等等。那么，由于这些变化，在一个月之后，当契约规定的交货期到了的时候，再让工地重新选择签订契约、购买现货的时候，可能签订完全不同的契约，甚至可能会选择另外的供应商和设备。也就是说，一个月前购买设备的契约与一个月后购买设备的契约不一致，而这两个契约之间存在的差额，就是契约的租金。用新制度经济学的语言来说，就是因为生产设备需要一段时间，在此期间外部市场可能发生了种种变化，而且买卖双方所处的市场不再是完全竞争的，这样，买卖双方最后得到的收益和他们在完全竞争市场上得到的收益之间就存在一个差额，此差额即为租金。

由于租金的分配涉及到双方的经济利益，所以，如何分割租金就成为双方都会关心的事情。出于经济利益的考虑，双方事实上都希望多分割一些扭金．它们都会想方设法使自己处于一个更有利的地位。于是，怎样对租金进行分割，以保证购买者的利益，这就是需要治理(governance)的地方。

按照威廉姆森(Oliver E．Williamson)教授1985年的定义，治理就是在契约关系中制约租金事后分割方式的各种复杂因素的总和。在这些因素中，最初签订的契约无疑是最重要的一个。但是，由于任何契约都是不完全的(incomplete)，人们的理性也是有限的，人们无法精确计算每一种情况的发生对自己利益的影响，人们也不可能用精确的语言来描述。所以，完全通过契约来规定在任何情况下租金的分割，只是一种设想，是不现实的。也正是由于这个原因，治理就不仅仅是契约的设计，也不仅仅足契约本身。

在最初的契约之外，可能影响租金分割的还有：第一，设备产权归谁所有；第二，如果双方都不按契约行事，成本有多大，如买方推迟收货，或卖方推迟交货，甚至是买方另找厂家定货；第三，制度环境如何，特别是法律环境，这在一定程度上决定了契约的执行速度和力度。所以，必须要充分考虑如何设计最好的契约、并通过契约之外的因素来控制租金的事后分割。

三、契约不完全性及后果

签订一个完全的契约几乎是不可能的。严格来说，社会经济生活中的契约都是不完善的，都或多或少存在这样或那样的缺陷。契约不完全性的事实较不完全契约理论要久远得多。在劳动分工还不十分发达的社会中，交易者之间进行交易的频率较高，交易物品的属性较简单，交易者对物品的信息了解较多，因此契约不完全性的程度比现代商业中的契约要小得多。在现代经济社会巾，商品的技术复杂性越来越离，并且由于信息不对称的存在．契约不完全的程度越来越高。

在不宽全契约理论的研究当中，威廉姆森(O- liver E．Williamson)、克莱因(Benjamin Klein)