城市规划区集体土地上居民建房的思考

城市规划区集体土地上居民建房的思考摘要:城市规划区城乡结合部受经济利益驱动,违规违法建房问题严重,阻碍城市化正常推进。按城乡统筹方向规划城市发展,构建新的体制机制,改变行政监管的薄弱低效,是治理的根本之计和当务之急。

关键词:城市规划区;居民建房;治理

城市化意味着城市产业的迅速增长和城市人口的迅速增长。这两个“迅速增长”,同时要求城市建成区面积的迅速扩张。市区扩张的第一步,是在城市周边的城乡结合部划出城市建设规划区,实行规划控制。市区扩张,就用地而言,在我国就是要把归居民集体所有的集体土地变为归国家所有的城市土地,就是要把集体用地变为城市建设用地。在土地性质改变的过程中,城市政府要代表国家就征收的土地及建筑物向居民作出经济补偿。补偿的高低,在政府一方,关系到征地拆迁成本的大小和财政收入的多寡;在居民一方,关系到家庭个人财产的增减和日后生计的维持。在双方之间实际上存在着一场利益的博弈。同时在城市化快速发展的进程中，城乡结合部居民违法建房问题是当前一个热点和难点问题。产生这一问题的深刻原因表现为规划的滞后性与居民建房的自发性矛盾、政策的约束性与居民建房的迫切性矛盾、管理的统一性与责任主体的多元性矛盾。在城市规划区集体土地上居民建房的问题上,各方利益关系如何,矛盾冲突何在,如何妥善处置,为此,笔者就现在工作的管辖区域进行了调查研究。

近年来，在市委、市政府的坚强领导下，通过大抓宣传引导、严抓责任落实、重抓巡查防控、狠抓违建拆除，XX街道辖区内的共防共治违法违章建筑工作取得了一定成绩。但也存在着一些难点和问题。xx街道由原行政乡改制而来，下属几个社区中大部分由原行政村改制，97%的是居民自建房，典型的城中村，一直以来是街道禁违拆违治违工作的重点区域。近年来，随着经济发展和社会的进步，居民居住环境和条件不断得到改善，但同时也面临着部分居民违法建设愈演愈烈的严峻态势，违法建设不仅严重影响了城市规划的有序实施，而且也对政府维护社会的公平正义提出了现实的挑战，如何更有效地对居民的建房进行监管，预防和制止违法建设的发生，已是摆在政府面前迫切需要解决的问题。我发现，在城市化快速发展的进程中，城乡结合部居民违法建房问题是当前的热点和难点问题。据街道禁违中队统计，2013年一季度，街道辖区发现居民私房违法建筑65处，拆除54处。违法私房建筑屡拆不绝、屡禁不止并呈愈演愈烈之势，不仅破坏了城市规划，加大了建设成本，扰乱了管理秩序，而且严重影响了干群关系，给社会造成了不稳定的因素。据街道信访办统计，2012年至2013年4月，街道因为居民建房原因到市上访的共78人次，到区上访的156人次。特别是今年以来，由于建房问题上访呈愈演愈烈之势．

一、原因分析

居民私房违法建筑之所以屡拆不绝、屡禁不止并呈愈演愈烈之势，原因是多方面的，集中体现为三对矛盾：

规划的滞后性与居民建房的自发性矛盾。调查发现，街道辖区包括城市总体规划范围内的城乡结合部等规划几乎空白。一方面，由于缺乏规划的指引和控制，在大多数村改社区内，居民建房要么见缝插针，要么强占菜地，不仅导致社区建筑布局零乱，环境卫生差，安全隐患多，而且土地资源大量浪费，违章建筑大量出现。另一方面，“树大开丫，崽大分家”，“娶媳妇，建新房”是居民一生中的两件大事。日常工作中我看到，除一部分先富起来的居民外，大部分居民仍然居住在二、三十年前甚至更早的土木、砖木结构的旧房里。随着收入的增力口，居民改善居住条件的愿望越来越强烈。xx社区党支部书记说，该社区共有2712栋居民楼，因子女长大成家需要建设住房的有240户左右，占总户数的10％左右。但是，

由于缺乏规划，居民建房的愿望难于通过正常合法途径去实现，导致偷建、抢建现象屡禁不止。

为解决城市总体规划与城乡结合部分建设规划衔接伺题，化解城市快速发展与满足居民住房实际需求的矛盾，市、区各级政府也采取了一些相应的办法。如经济适用房、安置房、居民公寓楼等，但居民建房愿望依然十分强烈。究其原因：一是居民公寓楼主要是解决因城市建设被拆迁的居民住房安置问题。对于没有被拆迁的大多数居民来说，住房困难问题仍没有得到解决，更何况部分生活并不宽裕的居民也买不起居民公寓楼。二是由原行政村改制而来的社区大多是一个以血缘、亲缘、宗缘、地缘、民间信仰、乡规民约等深层社会关系网络构架的社会生活共同体，具有血脉传承的历史归属感，在就业、社会保障等政策措施还不完善的情况下，居民在观念上难于接受居民公寓楼等。三是受规划、布局、设计各方面影响，再加上城乡结合部的部分居民仍然以农业为主业，他们习惯于单户独院的居住环境，居民公寓楼不能完全适应他们的生产生活方式。同时由于社区物业管理特别是水、电、气等居住成本的增加，使得部分困难户、低保户难于承受。

政策的约束性与居民建房的迫切性矛盾。从宏观政策来看，城乡规划法、土地法等法律法规对居民建房特别是城市和风景区规划范围内居民建房提出了严格的要求。进入新世纪以来，为适应建设现代区域经济中，心城市和现代文明城市的需要，我市加快了城市总体规划修编进程，强化了城市规划的约束功能，对城市总体规划范围内的居民建房采取了严格控制的措施。如党委政府出台了《关于进一步加强禁违拆违治违工作的意见》等文件，明确规定，“在城区范围内一律不得私自新建、改建、扩建房屋；在违法建筑上实行零的目标”。这些强制性政策和措施无疑对遏制居民违法建房、推进城市有序发展起到了积极作用。

然而，随着时间的推移和矛盾的积累，政策的约束性并没有从根本上制止居民违法建房现象的发生。具体有以下几种情况：一是部分居民住房的合理诉求得不到解决，即使是部分危房也得不到政造，直接导致偷建、改建住房现象时有发生。2008年特大冰冻雪灾后，街道办事处对全辖区居民住房情况进行了调查，共发现危房78户。如xx社区大部分房屋建于上世纪六、七十年代的土木结构的平房，受冰冻雪灾严重影响，大部分墙体开裂，地基下陷，有的局部到塌，经初步鉴定危房多达59栋。二是政策不衔接导致居民违法建房。按照市、区二级的有关管理规定，街道辖区被定为一类严控区，不得进行一砖一瓦建设。今年3月，由于因灾倒塌以及拆迁还建等居民住房恢复重建问题，街道办事处特向上级政府提出了11户危房、无房户在“原址、原面积、原楼层”上进行改建、还建的请示，因与市、区禁违拆违治违工作政策规定不符，至今没有得到正式批复。用当地居委会干部的话说，少数居民是“希望变失望，失望变绝望”，迫不得已违法建房。三是在城市规划和和城市发展的预期下，少数居民受利益驱动，置法律和政策于不顾，公然强建、抢建住房。他们有的以出租房收入作为主要经济来源，在没有取得建房规划许可证的情况下，未批先建、少批多建，擅自加层；有的则为了获得更多拆迁补偿费，不顾当地政府和执法部门的强力制止，突击抢建房屋。居民建房的约束性政策，在具体实施中体现为“堵”有余而“疏”不足。堵而不疏、堵而不力是城乡结合部居民违法建房的重要原因。

管理的统一性与责任主体的多元性矛盾。居民建房问题涉及方方面面，政策性强。面对居民“只要平、不要赢”的心理，如果管理责任不统一、政策执行不到位，就容易由个别问题引发普遍问题、由局部问题引发全局问题。今年，下发了2013年度禁违拆违治违工作实施方案，明确规定，各级党政、政府以及禁违办是本辖区预防、制止和查处违法建设行为的主要责任人。很显然，这一机制不仅存在责任主体错位、缺位的问题，而且存在责任主体的多元性、“条与块、条与条”责任不明确的问题，导致在居民建房审批、监督、管理上“人人负责人人都不负责”·乃至互相推诿现象发生。同时还界定了地方、基层政府、居民自治组织和国土、规划、城建、公安、房管、城管、工商、卫生、监察相关职能部门的职责，明