我国广播电视管理体制及其改革_王敬松

我国广播电视管理体制及其改革

王敬松

一、“党的喉舌”:广播电视的根本性质

中华人民共和国的广播电视是党和政府、人民的喉舌,或者说是党和人民的喉舌,这些都是经常见之于各种媒体和文件的语言。中华人民共和国政府是在中国共产党领导之下的政府,党和人民的利益是一致的。因此,简化地说,广播电视是党的喉舌是丝毫不错的。改革开放以来,不同层级、不同类别的报刊多有出现,除了原来一般是“地市级”以上、并由本级党委主办的“党报”、“党刊”仍是党的喉舌外,其他的如“子报”、“子刊”,尤其是一般被俗称的“小报”、“小刊”并不完全是党委直接主办的,故不能一概地说报、刊都是党的喉舌。当然,并非说这些报刊可以拒绝执行甚至反对党提出的宣传政策和方针,只是它们的主办者并非都是一级党委。在一定意义上讲,被列入党报、党刊行列虽然没有明确的规定,但也并非是随意的事。

广播电视就不同了。任何一家广播电台、电视台,无论是何层级,都是由政府广播电视部门直接办的,都纳入一级党委的管理之中,从中央到地方的每一家广播电台和电视台都无一例外地被称为党的喉舌。这种性质反映在多种文件中,如1981年1月,中共中央在有关决定中严肃指出,广播电视“必须无条件地同党中央保持政治上的一致,不允许发表与中央路线、方针、政策相违背的言论。”

基于以上性质,我国的广播电视就不是任何组织和个人都可以随便发表意见的“中性”平台。它只能播出体现党的政策、方针、决定、指示、意见等和为党的中心工作服务的节目。在其他国家和地区广播电台和电视台中出现的“嘉宾观点不代表本台”等类似于“文责自负”的声明完全不适合我国的广播电视,自然也从来没有出现过同时也不允许出现这种情况。自然,广播电视也不是播音员或主持人个人随意表现的舞台,而是党的宣传阵地,是党的舆论工具,要求在这个高度上对待播音主持工作。

“转播”是一个业内反映持久、涉及面很广的问题。转播是中国广播电视的一个特色,也可以说是中国新闻界的一个特色。早在中华人民共和国成立前的1948年11月,中共中央在处理电台问题时就提出,“各地要转播新华广播电台的节目。”中华人民共和国成立后,各地一律都转播中央人民广播电台的节目。改革开放后,中共中央要求各地要完整地转播中央人民广播电台和中央电视台的第一套节目,后又要求地、县还要完整转播省级广播电台和电视台的第一套节目。后国家广电总局(包括原国家广播电影电视部)在批准建立广播电台和电视台时,同时要求必须用最好的设备用于转播。依次类推,各个地市级党委也要求县级的广播电台和电视台转播地市级广播电台和电视台的第一套广播和电视节目。这是中国特有政治体制所决定的,其实质是要求地方各级党委和政府以及全国人民通过广播和电视,及时地掌握和了解中央的方针政策,按照中央的决定行动。

“西新工程”是根据中共中央的指示于2000年9月开始启动的一项有重大意义的广播电视覆盖工程。西新指西藏、新疆,实际上这一工程已包括西藏、新疆、内蒙古、宁夏四区和青海、甘肃、四川、云南的藏区以及沿海的部分地区。其涵盖面积498万平方公里,占国土面积的51.9%,并从最初的广播覆盖扩大到电视、电影、少数民族语言节目译制等。其主要目的是解决扩大我国的广播电视在这些地区的覆盖问题,以达到在这些地区同样实现“让党和国家的声音传入千家万户”的目的。[1]

二、“党管媒体”:广播电视管理的根本原则

既然广播电视是党的喉舌,广播电视由党领导和管理就是再自然不过的事。党在总结取得政权的经验时,有“枪杆子”、“笔杆子”之说,这两“杆子”必须牢固地掌握在党的手中。所谓“笔杆子”,指的就是报纸、刊物、图书、广播和其他宣传舆论工具。中华人民共和国成立之前,我国的广播电台有官办、外国人或外国团体办、教会办、私人商业台等多种类型。据1947年12月的统计,全国有私人电台87座。[2]早在中华人民共和国成立前的1948年11月,中共中央在《对新解放城市的原广播电台及其人员的政策的决定》中明确指出:“新中国之广播事业,应归国家经营,禁止私人经营。”[3]改革开放后逐步发展起来并日益成为强势媒体的电视自然也被包括在内。党必须坚定不移地领导、控制和管理广播电视这些宣传工具。“党管媒体”是党明确提出的原则,

“党管媒体”是广播电视作为党的喉舌的必然结论。

“党管媒体”有哪些内容呢 首先,广播电视必须置于党的领导之下。中央“三台”(即中央人民广播电台、中国国际广播电台和中央电视台)是党中央的喉舌;地方各级广播电台和电视台要宣传地方党委的意见和决定,但它们也必须首先宣传、执行党中央的决定和指示。其次,中央宣传部及各级党委宣传部是具体领导机关。党的各项方针、政策和决定的宣传是通过党的宣传部门贯彻下去的。其主要职责是,制定广播电视的宣传方针和政策;对重要的宣传工作提出或者做出决定和指示,如重大节日的宣传工作,重大活动的宣传安排等;管干部;主要是直接管理广播电视部门一定级别的领导干部;党委宣传部是广电行政部门的领导机关。一个突出的例子是,本世纪初先后成立了一些广播电影电视集团,在有关规定中就明确提出这些广播电视集团归中央宣传部或地方该级党委宣传部直接领导。广电集团是隶属于党的宣传部门的独立实体,它们和广播电视行政部门是行业管理关系。这虽然是改革时期出现的体制形式,但无疑是“党管媒体”这一原则的自然趋势和结果。

三、广播电视行政机关的职责

作为行政机关,国家广电总局以及地方的广电局承担具体的管理工作,包括技术性较强的工作。在管理中体现和实现党的宣传方针和政策。其职责主要有以下几点:

(一)播出机构的管理:审批

播出机构主要指广播电台和电视台。1997年以国务院228号令公布的《广播电视管理条例》是关于广播电视方面的行政法规。其中第十条规定广播电台、电视台由县级以上人民政府广播电视行政部门设立,其中教育电视台由市(地级)以上人民政府教育行政部门设立。其他任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台。

设立的程序是,中央的广播电台、电视台由国务院广播电视行政部门设立;地方上,由县级以上人民政府广播电视行政部门提出申请并逐级上报,由国务院广播电视行政部门审查批准。有关广播电台和电视台的台址、功率、频率、频道、天线高度等技术参数和呼号、台标等在批台一并审批。之后运行中若需变动,也必须按照同样的程序获得批准方可更改。[4]简言之,广播电台和电视台只能由政府的广播电视行政部门以及教育行政部门设立,其他任何机构和个人一概不得设立。

一般情况下,一个行政区域只批准设立一家广播电台和电视台。由于个中原因,只有上海和湖北被批准设立了两家省级广播电台和电视台。另外,由于只允许按照行政区域申请建台,故完全排除了跨行政区域设立广播电台和电视台的可能。

(二)关于节目的管理

止于2005年底,全国各级广播电台有2255套节目,电视有1252套节目,全国广播、电视的年播出量分别为981万小时和1101万小时。广播电视的节目需求量相当大。更重要的,广播电视是内容行业,节目是其最终产品和表现形式,广播电视的党的“喉舌”作用是通过节目实现的。因此,节目管理是广播电视行业管理的核心。广播电视节目有不同的类别,管理方式也有所不同,现择其要者予以叙述。

1.国产节目管理

(1)“制播合一”:新闻类节目。广播电视一般被称为新闻单位。新闻节目在广播电视中有举足轻重的作用。为了切实把新闻类节目管理好,保证导向的正确,中央要求新闻节目包括访谈、评论节目等必须由广播电台、电视台自己采访制作,即“制作合一”,而不能采用社会民营公司或个人提供的新闻类节目。也就是说,新闻类、时政类节目不允许通过市场交易的办法完成。

(2)“许可证”制度:电视剧及动画片的管理。为了加强对电视的管理,1989年10月31日国家广电部制定了《关于实行电视剧制作许可证制度的规定》。1995年10月,广电部又以第17号令的形式下发了《电视剧制作许可证管理规定》,其内容基本同前。许可证分长期和临时两种,前者有效期为3年,后者一剧一证,并规定了申请许可证的条件和程序等。后改为甲、乙两种。前者长期有效,后者仍然是一剧一证。在程序方面,以往实行项目报批制度,对每部电视剧予以事先审查,包括剧情、主创人员、资金等。2004年,为了进一步加强对电视剧的管理,在国家广电总局内设立了电视剧管理司,专事电视剧的管理工作。在审查程序方面,2006年5月1日开始实行“公示制度”。但直至今日,“许可证”制度仍是电视剧管理的基本制度。以往对动画片没有严格的限制性管理制度。鉴于动画片在少年儿童中的影响力量,2005年开始,在对引进动画片严格控制的同时,对国产动画片实行审批制度。

(3)限制:广告节目的管理。广播电视是广告集中投放的媒体之一。另外,广告也是广播电视获得经济效益的主要来源。但过多过滥的广告也引起受众的强烈不满。限制的方法有二:2000年,广电总局曾就广告在节目中的播放时间和比例做出规定,还对个别广告在播放的时段上提出要求。这是时间方面的限制。由于经济利益的驱使,虚假广告、夸大作用的广告以及不负责任的广告在社会上产生了十分有害的结果,引起了大众的强烈反映。2004年底,国家广电总局和国家工商总局联合发文,决定对