英国单一制下中央政府与地方政府的关系及对我国的启示

英国单一制下中央政府与地方政府的关系及对我国的启示

摘要：英国实行地方分权型的单一制国家结构形式，中央政府与地方政府有着较为明确的职权划分，不仅可以实现中央政府对地方政府的监督与控制，而且保证了地方政府的独立性与灵活性。为寻求中央集权与地方分权之间的动态平衡，我国应当推进地方自治、完善中央对地方的监控方式、加强法制化、转变政府职能，通过规范和调整政府间关系促进我国经济社会的良性发展。

关键词：单一制；地方自治；政府间关系；监控方式；单一制是一种与复合制相对的国家结构形式，指根据国家政治统治的需要，将一个国家划分为若干不享有独立主权的一般行政区域的国家结构形式。根据单一制下中央政府与地方政府的职权划分及相互关系，又可以将单一制国家划分为中央集权型单一制国家与地方分权型单一制国家。

英国实行地方分权型的单一制国家结构形式。一方面，中央政府集中了国家的最高权力，地方政府的权力来源于中央的授权；另一方面，英国素有“地方自治之家”的称号，通过实行广泛的地方自治保证了地方政府的相对独立性。

一、英国中央政府与地方政府的权限划分

在单一制的国家结构形式下，英国由实行自治的英格兰、苏格兰、威尔士及北爱尔兰联合而成。由于没有一部成文的宪法，英国中央政府与地方政府之间的关系缺乏明确的法律规定，有关政府结构、权力及运行原则的规定散见于各种具体的法律规范之中。根据现行的行政权力运行状况及各单行法律规范的规定，英国中央政府与地方政府的权限划分情况大致如下：

（一）英国中央政府及其职权

英国实行议会制政体，中央政府即内阁由议会多数党产生，并向议会负责。与地方政府相比，英国中央政府的职权主要有：

1、提供全国范围的公共产品和服务，如治安、外交、司法、初等教育等；

2、通过财政支持等方式协助提供地方性的公共产品与服务，如地区道路整治等；

3、在议会通过有关施政法案后，监督各地方政府的贯彻实施，并对地方政府的工作进行仲裁与平衡。

（二）英国地方政府及其职权

英国的地方行政区划分为三级，第一级为郡、大都市与大伦敦地区；第二级为郡属区、城市区政府；第三级为教区和城镇议会。英国实行地方政权力一元制，地方政府的核心是由选举产生的地方议会，郡议会与区议会是主要的地方政府。在地方自治的基础上，与中央政府相比，英国各地方政府职权主要有：

1、提供地区性的公共产品和服务，如教育、住房、交通、消防、医疗保健、娱乐与文化设施、环境保护等；

2、独立的征税权。地方政府要实现提供地区性公共产品和服务的职能，就必须向本辖区内的居民征税，英国地方政府的独立征税权源于房产税，并随着经济社会的发展而增加了多种专项税，而税率则由各地政府根据实际需要和地区经济发展状况确定。

二、英国中央政府与地方政府的互动关系

一方面，英国的中央政府集中了国家的最高权力，地方政府的权力直接来源于中央的授权，中央政府可以通过立法、行政、司法以及财政等手段实现对地方

政府的监督与控制；另一方面，英国实行广泛的地方自治，地方政府不仅具有较充分的独立性，而且在一定程度上影响着中央政府的政治决策。

（一）中央政府对地方政府的监督与控制

为保证中央政府对地方政府的监控，英国中央政府在地方设置了自己的派出机构。各派出机构直接对中央政府负责，不列入地方政府编制。

1、立法控制

英国主张议会至上，议会是英国政治活动的中心，也是唯一的立法机构。议会通过立法活动决定地方政府的权力、责任、规模及组成方式等，也就是说，地方政府的权力实际上完全来源于议会的立法活动。中央政府要想变更地方政府的各项职权，就必须通过议会并征得议会的同意才能实现，因此中央政府可以通过影响议会的立法活动实现对地方政府的控制。例如，《议会法》等有关法律规定，地方政府在制定和执行某些对本地区具有普遍约束力的政策时必须呈报相关主管大臣批准。此外，内阁或主管大臣在本部门职权范围内制定的条例、规章制度等，地方政府必须严格地遵守。

2、行政控制

英国中央政府主要通过授权立法、代执行权、定期视察或调查等方式实现对地方政府的行政控制。

（1）授权立法。在很多情况下，英国的大臣可以授权地方政府颁布法律细则或命令，以充实议会立法的相关条款；或者直接制定新条款，以提高地方政府提供公共产品与服务的标准，而这种授权立法的前提是必须征得相关大臣的批准。

（2）代执行权。倘若地方政府不同意执行议会规定的责任，大臣可通过任命一个委员会接手责任，或者由大臣亲自执行的方式，以此实现中央政府对地方政府的行政控制。

（3）审查、修改甚至否决地方政府的计划。各地方政府的发展计划必须得到大臣的同意，并报告交大臣进行审定。

（4）定期视察与调查。中央政府可派人员对地方政府进行常规视察或者必要的专门调查，以确保地方政府的各项工作符合中央的各项规定和标准。

3、司法控制

英国的地方政府是拥有法律所授予的权力与责任的法定机构，但是其行动与决定均受到如提审令、禁止令、人身保护状等用于监督行政机关的法院特权令的制约，地方政府必须服从高度的司法控制。中央政府对地方政府的司法控制主要体现在以下3个方面。

（1）首先，训令要求地方政府执行法律所规定的责任，遵守中央政府的政治意图；

（2）其次，禁令禁止地方政府的越权行为，禁止地方政府在越权情况下继续蛮干、不遵守法定的原则或程序的行为；

（3）最后，提审令命令违反行政机构的原则行使司法或半司法权的地方政府将其行为记录送至高级法院接受合法性调查，被判定为违法的政策措施将被宣布为无效。４、财政控制

随着经济社会的发展，英国中央政府可以通过控制地方政府的财政命脉达到监督和控制地方政府的目的，财政控制因此成为中央政府控制地方政府最为严厉，同时也是最为有效的手段。

（1）地方政府对中央拨款依赖性极强。英国地方的政府财政收入主要来源

于中央拨款、地方税收以及地方公共事业收费等三种途径。而在这三种财政收入途径中，中央政府的财政拨款接近整个地方政府财政收入的一半。如1980-1981年英格兰和威尔士接受的中央补助金比例占地方财政总额的46.4%，之后这一比例虽有下降，但也一直维持在40%以上。

（2）监督地方政府的预算，审查其借款计划与财政收支账目。如英国中央环境部实行委派地区审计员制度，地区审计员负责审计各地方政府的众多账目，地方政府的预算开支一旦被发现违法，审计员有权责令禁止使用开支，并对相关责任人员进行处罚。

５、人事控制

作为传统的行政管理内容，之所以将人事控制从行政控制中单独划分出来，是因为人事控制在英国中央政府对地方政府的控制中发挥着越来越重要的作用，而人事控制对于地方政府来说往往具有全局性的意义。英国虽然实行地方自治，各地方政府的议员和行政首长由选民选举产生，但是地方政府各部门官员的任命, 特别是教育、警察、消防等政府部门的官员必须通过内阁大巨的审查和批准。此外，为提高地方政府提供公共服务的质量，中央会定期派出检查员对地方官员进行检查，以实现中央对地方的人事控制。

（二）地方政府的独立性及对中央的影响

尽管英国中央政府通过立法、行政、司法以及财政等手段实现对地方的控制，但这并不表明地方政府是中央的“附庸”。相反，由于英国悠久的自治传统，实行自治的地方政府在国家政治结构中有比较充分的独立性，并在一定程度上实现了对中央政府的影响。

1、地方政府的独立性

作为选民民主选举产生的法定机构，英国的地方政府在实际的管理活动中，有着较大的地方自治权力，在提供公共服务以及地方财政等方面仍有一定程度的独立性。

（1）在提供公共产品和服务方面，英国的绝大部分公共服务要靠地方政府提供，地方政府要履行有关治安、教育、交通、卫生、环境保护、医疗保健以及社会福利等方面的职责，这就使得地方政府在处理大量的日常事务时享有一定的自主权。如上世纪90年代的英国医疗卫生制度改革规定地区卫生局是本地区居民购买医院服务的主要提供者。

（2）在财政方面，尽管中央拨款、地方税收、地方公共事业收费等三种财政收入的途径中，中央政府拨款占据较大比重，但地方政府的财政收入并不是全部来源于中央。相反地，地方税收以及地方公共事业收费的仍然为地方政府提供了一半以上的财政收入，因此地方政府不至于因为财政收入而被中央政府完全“裹住手脚”。

此外，各地方政府一般都可以直接与中央各部保持联系，这就使地方政府有较大的自主性和机动性。

2、地方政府对中央的影响

具有一定独立性的英国地方政府可以通过多种渠道和形式表达自己的政治诉求，实现对中央政府的影响。

（1）地方政府制定的政策规定。英国地方自治的程度比较高，地方政府可以在法定的权力范围内制定区域性政策规定，而地方政府的规定往往具有示范效应，被其他地方仿效之后易形成对中央政府的制度化影响。

（2）地方政府在接受和执行中央政策时与中央政府进行的利益博弈。在中