我国开发区模式

==============================专业收集精品文档=============================

============================================ ===============================

开发区管理模式比较及发展趋势摘要：

1984年5月4日，党中央、国务院做出在沿海开发区城市率先创办国家级开发区的重大决策。开发区的建设是改革开放的一项重要成果，对促进经济发展产生了重大作用。国家设立开发区的基本构想，希望开发区达到两个目标，即引进技术和资金、发展外向型经济的重要基地；进行政府机构改革试点，探索精简高效的政府管理模式。

近期，我们对部分国家级和省级开发区财税政策执行及税收征管质量进行专项检查、调研中了解到，开发区的管理模式作为保障开发区持续健康发展的重要机制，其中有许多经验做法值得研究与推广，但同时也存在一些问题。对这些经验与问题的归纳、总结与理论研究，对于我国开发区整体管理水平的提高以及推进政府机构改革有着重要的参考价值和指导意义。

关键词：开发区管理模式发展趋势

一、开发区及相关概念简述

（一）开发区概念。

开发区并没有严格学术意义上的统一定义，一般是指一个国家或地区，在对外经济技术贸易或地区经济开发活动中，在一定区域内采取比境内其他地区更加开放、优惠的政策，实行诸如减免关税、金融支持、简化审批程序等一系列特殊政策，并由政府或其他法人组织承担初期的开发业务，完善基础设施，建立服务机构，创造有利于内外投资者的投资环境，促进国际贸易和区域经济发展而设立的经济区域。

在我国，开发区主要包括经济特区、经济技术开发区、保税区、高新技术产业园(科学园)、国家旅游度假区、边境合作区、综合开发区等类型。关于开发区在国外有许多类型，主要包括:自由港、出口加工区、自由边境区、保税仓库区、科学工业园等。

（二）开发区管理模式界定。

==============================专业收集精品文档

==============================专业收集精品文档=============================

============================================ ===============================

管理模式最初来源于企业管理，是指一个机构在管理制度上和其他机构不一样的地方，从制度经济学的角度说包括了正式制度和非正式制度两个方面，也就是机构在管理规章和企业文化上最基本的不同特征。一般来说，不同的国家管理机构有不同的管理模式，而且同一机构在不同时期也有不同的管理模式，不同的管理模式决定其管理特征的差异性。

开发区的管理模式是指包括政府(开发区管理机构)、开发公司、企业等三方的领导体制、内部运行体制、机构设置、管理权限、管理方式、法规制度以及三者相互作用的关系。我国开发区的管理模式是经历一个创建时期和不断创新完善的，基本上形成了相对独立的管理模式。这种模式相对于我国其他政府机构来说是充满活力的，从而使开发区形成了与国际化经济比较接近的外向型经济区，为开发区的发展提供了更大的活力。

二、我国开发区管理模式

开发区作为改革开放的“特殊试验区”和“排头兵”，在特殊优惠政策的支持下发挥了其体制创新的功能，在大力引进和利用外资，不断进行各种超前的改革和试验等方面做出了重要贡献，推动了区域经济的持续发展，使之成为中国经济发展中最活跃、最重要的增长因素，形成了一些具有中国特色的开发区经验。目前，我国开发区管理模式基本有四种：管委会主导型管理模式、管委会协调型管理模式、政区合一的管理模式、公司型管理模式。

（一）管委会主导型管理模式。

管委会主导型又称管委会直接运作型，是指由上级政府设立开发区管理机构(管委会)，管委会作为政府的派出机构全面负责开发区的基础设施建设、土地开发、招商引资和社会管理等开发区运作的一切活动。

从国际上看政府主导型的开发区较多，尤其是发展中国家，发达国家在早期也采用此模式。比较成功的开发区如日本的筑波科学城、印度的班加罗尔等都是政府主导型的。此次调研抽查的石家庄经济技术开发区、石家庄高新技术产业开发区、承德高新技术产业开发区、秦皇岛经济技术开发区、廊坊经济技术开发区等也都是这种模式。

管委会主导型的管理体制在开发区创建起步阶段，其管委会职权较大，综合管理职能也较全，从而有利于==============================专业收集精品文档

==============================专业收集精品文档=============================

============================================ ===============================

协调开发区发展中的各种关系，提高办事效率。该管理模式的特征是:

1.一般成立以省市领导组成的领导小组负责开发区发展重大决策和重大问题的协调，但不插手区内具体事务，给开发区宽松的管理环境。然后成立开发区管理委员会作为所在地市政府的派出机构，在开发区内行使市一级经济管理权限和部分市级行政管理权限，包括项目审批、规划定点、房地产开发、人事劳资、审批入城户口等。

2.为适应市场经济体制的需求，开发区对企业实行间接的法制化管理，主要是健全社会化服务体系，引进一些事业性、中介性机构，为企业提供各种社会化服务，克服企业办社会的弊端。

我国第一批开发区普遍采用了管委会主导型的管理模式，以后相继成立的开发区也都复制了这一模式结构。

（二）管委会协调型管理模式。

管委会协调型又称管委会协管型，其本意是“管委会协调、公司运作”，该模式的主要特征是：开发区管委会作为当地政府的派出机构行使政府的管理权，并制定开发区发展规划和政策，为开发区的企业提供各种服务；而开发公司作为独立的经济法人，实行企业内部自我管理，发挥集中化、专业化的优势。该模式实现了管委会的行政权与企业的经营权分离，管委会管理职权基本上包括对区内各项经济活动的监督、管理和协调。这种模式在国际上以美国的硅谷为代表，在国内则以苏州高新区、惠州仲恺开发区等为代表。

管委会协调型模式在一定程度上实现了政企分开，体现了“小政府、大企业”的原则，不仅可以充分利用管委会的协调能力，而且可以利用实力雄厚的企业资金和先进的专业管理经验来弥补开发区自身的不足。其弊端是由于许多开发区配套设备不完善，自身经济实力不够，企业也缺乏先进的管理理念和吸引人才的机制，而体现不出其专业化水平，很容易陷入旧体制的框框之中。其中“两套班子一套人马”型是我国开发区普遍采用模式，而“两套班子两套人马”型管理模式的典型代表是苏州工业园区。

（三）政区合一的管理模式。

政区合一的管理模式其特点是开发区和行政区的管理职能合一，或者是“两块牌子一班人马”，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。这种模式主要适用于整个行政区域作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分。政区合一的管理模式的典型代表是青岛经济技术开发区。

==============================专业收集精品文档

==============================专业收集精品文档=============================

============================================ ===============================

两区合并后，优势明显：体制合一后的开发区兼备了行政区和经济区的两种功能，但机构设置数目依然较为精简；两区合一后的体制使开发区对外开放的空间扩大了，两区在人才、劳动力、土地、基础设施、招商引资等方面的优势得到了互补，减少了区域摩擦，提高了行政效率，具有一般开发区和行政区不可比拟的特殊优势。

当然，两区合一也带来了一些弊端，比如合一后造成的磨合期和众多社会事务的羁绊，以及新旧观念严重冲突。但这些弊端和问题不能从根本上影响开发区的发展，也没有突破开发区“小政府、大社会”格局，因此完全可以通过不断推进体制、机制的创新，由形式上“合一”走向内涵式的“合一”。在实践中把不利因素降到最小程度，并可以逐步予以解决。从理论上讲，这种管理模式是国家级开发区今后探索发展的方向。

（四）公司型管理模式。

在这一管理模式下开发区由联合发展总公司进行管理，并具体负责园区的规划、建设及招商引资。总公司成立若干子公司和招商服务中心，通过国家的政策，提供包括场地、资金、开发条件、信息、人才交流指导性管理等在内的综合服务，为入住企业创造良好的软硬环境。有些公司还通过募集设立方式组建股份有限公司，通过股份制改造，促进园区的开发建设。这种模式有利于集团公司的发展，有利于运用经济杠杆进行开发区的开发。但弊端也正由此而产生，由于开发区没有行政管理机构，在征地、规划、项目审批和劳动人事等方面没有行政职能，行政协调能力不强，使开发区在发展过程中受到多方面限制。而要克服这种弊端，授予总公司部分行政职能是必需的。同时总公司的发展本身也需要政府部门的支持。因为无论哪一种管理模式，政府部门的参与和支持都是必不可少的。上海的开发区大部分为公司型开发管理模式。

三、国外开发区管理模式

目前世界范围内，开发区的管理模式主要分为两大类型:单一管理型（包括政府管理型和大学管理型）和多元管理型（公司管理型和基金会管理型）。单一政府管理型开发区主要分布在东亚、东南亚等发展中国家和地区，如韩国的大德科学城、日本的筑波科学城、台湾新竹科学园等；大学管理型园区（开发区）主要适用于大学周边、面积小，以研发为主的科技园区，如英国剑桥科技园区就由剑桥大学圣三一学院进行管理。公司及基金会管理型普遍应用于世界其他国家。

==============================专业收集精品文档

==============================专业收集精品文档=============================

============================================ ===============================

（一）政府管理型。

其主要特征是由政府统一规划、建设、管理和经营。该管理体制的最高决策机构是中央或地方政府的有关部门；具体的管理执行机构是由中央或地方政府组织设立的专门机构；服务机构是以公司或事业机构的形式出现。这种体制的优势是能为园区的发展提供较为宽松的物质环境和智力环境，不利因素是政府的行政干预较强。

（二）大学和科研机构管理型。

它是由大学和研究机构设立专门机构和人员对大学校园内科学园或孵化器进行管理的体制。这种管理体制目前世界高新区采用的较多，典型的是英国剑桥科学园。这种管理体制由于没有政府直接参与，因而消除了来自政府的一些不必要的行政干预，实行自主管理，发展自由度较大，对中小型投资者有较大的吸引力。但是，没有政府的参与和支持，高新区的权威性和协调性就会受到影响，资金保障也会面临问题。

（三）公司管理型。

它是指采用由各方组成的董事会领导下经理负责的企业管理体制，即以非盈利性的公司作为开发者和管理者，负责区内的基础设施开发建设，经营区内的各项业务，管理区内的经济活动和提供区内企业所需要的各种服务。公司一般由政府、大学和研究机构、企业以及当地有关人士所组成，负责有关开发区发展的重大决策，一般不干预区内各机构的具体业务，园区日常管理和经营业务由公司经理层负责。这种管理体制下的管理机构既能得到政府及有关部门的大力支持和资助，同时又受到上级和有关部门的领导和监督。美国的孵化器、德国的创业者中心、澳大利亚的科学园、印度的科学园大都采用公司管理型。

（四）协会管理型管理模式。

又称基金管理型管理模式，它是由政府、企业、银行、大学和其他机构分担义务，共同承担管理职能的综合管理体制。国外一些规模较大的科学工业园、科学城和技术城采用这种管理体制。比如比较有代表性的美国北卡罗来纳三角研究园。基金会下辖的经营管理机构职能范围主要包括：制定并实施科技工业园的发展计划及有关政策；从事基础设施和研究设施建设；筹集资金；创办企业孵化器；管理和经营房地产等。这种管理体制具有适合于高新区发展的几大特点。首先，它体现了利益与风险分摊的原则，对于投资大、风险高的高新区发展是非常==============================专业收集精品文档

==============================专业收集精品文档=============================

===========================================================================

==============================专业收集精品文档重要的。其次，它以资金管理牵头，带动行政管理和技术管理，使管理权力和利益风险挂钩，使责、权、利三者得到统一。最后这种体制间接地体现了政府的影响和干预。

四、国内外开发区管理模式比较与启示

（一）国内外开发区管理模式比较。

我国开发区承担着体制示范、带动区域经济的使命，在一定程度上被赋予了宏观经济职能，其管理模式、政策的形成与执行带有明显的国家和地方干预色彩，与国外纯经济绩效导向的管理模式有着很大区别。如下表:

我国开发区 国外开发区 功能定位

加工、贸易、高科技产业 高科技产业 设区主体

地方申请、中央省级审批 中央政府 管理体制 所在省、市的直接领导，行政

管理体制复杂，缺乏权威性

中央政府直接管理，具有权威性 立法形式 缺乏统一的法律规范 国家立法

（二）国外开发区管理模式对我国的启示。

1.开发区管理市场化。

从国外办区的成功经验来看，开发区的管理模式几乎完全市场化。国外建区的资金来源逐渐多样化、市场化，大量民间资本投入到开发区建设中，在这种情况下，开发商更容易受到利益的影响。国外开发区随着自身的壮大发展，开发及管理几乎都采用市场化、商业化的模式。这种商业化模式比我国准政府管理体制模式更加以利润为导向，使开发区发展更加趋于合理化。

2.明确开发区载体地位。

在国外开发区的管理体制下，开发区进一步明确了自己的载体地位，对企业的干预明显减少。政企分立的

==============================专业收集精品文档=============================

============================================ ===============================

管理模式更多的把重点放在园区建设上，进而凸显企业的竞争主体、创新主体的地位。在其管理过程中，管理机构进一步把管理程序制度化、透明化。这种制度化体制具有可预测性和低风险。在欧美发达国家中的基金型、公司型的开发区中，政府有计划把产、学、研结合起来，促进园区的发展。

3.建立高效的行政管理机构。

国外开发区对如何建立具有活力的行政管理机构十分重视，其一般做法是建立“小机构，大服务”的运行管理机制。一是设立精干的管理机构，机构职责明确。二是大量的中介与劳务等社会性服务作用由社会机构或相应的公司承担。这不仅极大地减轻了园区管理机构的管理压力和财政负担，而且还促进了社区服务业等第三产业的发展。

五、我国开发区管理模式的发展趋势

随着开发区的逐步发展壮大，目前我国开发区已进入到一个新的阶段。一方面受到外部不断变化的形势以及开发区自身“二次创业”等多种复杂因素的影响，开发区也需要不断进行自我调整才能适应环境的变化；另一方面由于开发区是我国各项制度创新实验的载体，开发区自身这一特殊属性要求开发区必须在各个方面进行新的探索。因此随着开发区的发展和功能的转化，开发区的管理模式也随之变化，主要呈现以下几个趋势：（一）从政府主导向市场主导转化。

政府对开发区的授权和干预越来越少是发展的必然趋势。根据我国实际情况，政府的支持和干预在一定程度上是不可或缺的：一方面开发区对外界的吸引力取决于其环境，如生活物质环境、投资环境、智力环境等，这需要政府的参与才能营造，尤其是在开发区发展的初级阶段；另一方面政府营造的整个政策软环境更是开发区运行中至关重要的。政府通过制定税收、金融、土地、人才等方面的优惠政策可以更好的吸引国内外的资金、技术、人才推动开发区的发展。

但是，从国外办区的成功经验来看，开发区的管理模式几乎完全市场化。开发区的发展商业化模式使开发商更能充分的利用金融市场，如发行股票、债券等，更容易与竞争对手建立合资企业。通过兼并、收购，开发商在园区内建立更加优化的管理组织结构。

==============================专业收集精品文档

==============================专业收集精品文档=============================

============================================ ===============================

（二）从准政府向行政区体制转化。

经过20多年的发展，有些开发区的规划用地已经基本布满，需要扩大规模;一些独立的新设立的开发区已经由原来单纯的制造加工生产区转向工业、生活和商贸结合的综合区，开发区已经从单纯的经济功能转向城市功能。因此，原有准政府管理体制不能适应功能多元化的需要，一些开发区的管理体制开始从准政府体制向行政区管理体制转变。如上海浦东开发区管委会转为浦东行政区政府，青岛经济技术开发区与黄岛区合并。

（三）从分散管理逐步转向集中管理。

目前，我国不仅有国家级经济技术开发区和高新技术开发区，还有各类省级开发区。因此，不少地区开始把分散的开发区逐步集中起来进行管理。比如广州市于1998年实行经济技术开发区和高新技术开发区合署办公;北京也将分散在各区、县的几个主要科技园区集中成立中关村科技园等等。

（四）从优惠政策竞争逐步转向制度竞争。

政策优惠作用主要体现在开发区建立初期，其中一个突出表征就是制定了一系列优惠政策。为加快开发区的经济发展，一方面，国家给予了开发区内企业按15%计征所得税和其他有关减免政策，在一定期限内新增财政收入全部留做开发资金等措施。按照WTO规则的要求，除特殊领域外，成员国之间的产品、服务和投资均享受国民待遇，内外资一视同仁。目前，我国已实行两税合一，外商和开发区的税收优惠政策将不复存在。因此，近些年来开发区间吸引投资的竞争已经变成制度创新、政府效率、服务体系的竞争。在这一形势下，政府赋予开发区的投资、土地等方面的优惠政策将与非开发区趋于一致。另外，由于开发区自身制定的政策越来越规范和透明，使其很容易被非开发区仿效运用。地区优惠政策竞争的结果是政策趋同，开发区因优惠政策而带来的政策体制优势正在日益弱化。

（五）发展专业园区。

开发区与一般意义上的行政区和其他社区不同，通常情况下，开发区基本上是相对专业的经济区域。目前，随着开发区地域扩大，许多地区开始进行开发区内部功能分工，发展专业园区。如，杭州的经济技术开发区分为高校园，医药园等;深圳建设高技术产业带，对不同区片进行功能划分;北京的“一区多园”中有科技园、试验园、==============================专业收集精品文档

==============================专业收集精品文档=============================

============================================ ===============================

经济技术开发区、电子城等。

（六）向新城转变与母城互动。

随着经济实力的壮大，开发区作为城市中的增长极，开始按照“等级扩散”的原则将先进优势向中心城市内部传递。其结果是，开发区与母城中心区在资金、市场、技术、科研成果等方面的联系日益密切，相互间的作用与影响日见凸显，直至互动局面产生。在此过程中，开发区开始承担更多母城功能的转移，并容纳新产生的城市职能，这就使开发区不再仅仅是新兴的工业园区，而是逐渐发育成为初具规模的新城区或新城镇。

==============================专业收集精品文档