论我国行政听证制度存在的问题及其成因与对策

沿海企业与科技

COASTAL ENTERPRISES AND SCIENCE &TECHNOLOGY 2008年第10期（总第101期）

NO.10,2008

(Cumulatively NO.101)

论我国行政听证制度存在的问题及其成因与对策

张英福

［摘要］行政听证是行政程序的核心，是实现法治行政、民主行政、正义行政的关键。文章通过简述我国目前的行政听证制度，分析其在理论上和实践中存在的问题，并探寻完善我国行政听证制度的对策。

［关键词］行政听证制度；问题；成因；对策

［作者简介］张英福，广西大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共组织与人力资源开发管理，广西

南宁，５３０００４［中图分类号］Ｄ６２１

［文献标识码］Ａ

［文章编号］１００７－７７２３（２００８）１０－００７２－０００４

一、行政听证的内涵及其法理依据

我国学术界普遍认为听证的含义有广义和狭义之分。广义的听证，包括立法、司法、行政听证；而狭义的听证仅指行政听证，是指行政机关以听证会的形式听取当事人意见的程序，是一种正式听取当事人意见的形式。我国《行政处罚法》中规定的听证是指“在行政机关作出行政处罚之前，由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实及其证据进行陈述、质证和辩论的程序”。即通过公开、合理的行政程序实现行政行为的公开、公平、公正，保障公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害。实现行政管理的公平与公正是行政听证的最高价值与目标追求。

听证制度是现代行政程序法的核心制度，它源于英国古老的“自然公正原则”即“任何权力都必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”。该原则是“英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时，要求它们公正行使权力的原则”。它是“支配行政机关活动的程序方面的规则”，“也是一个最低限度的公正原则”。“它包括两个最基本的程序规则：（１）任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为他自己辩护和防卫的权利；

（２）任何人或团体不能作为自己案件的法官。”［１］（Ｐ１５２）

自然公正原则在行政实践上表现为：行政机关决定对当事人产生不利影响时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事实，剥夺对方辩护质证的权利。

我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，

管理社会事务。”宪法第２７条第二款规定：“一切

国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。这些规

定是行政听证制度公开、

公正、参与原则的宪法依据。

胡锦涛同志在２００７年１０月１８日召开的党的十七大报告中指出：要健全民主制度，丰富民主形

式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、

民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。加强公民意识

教育，树立社会主义民主法治、

自由平等、公平正义理念。这些是我国建立行政听证制度的重要指导思想。

二、我国现行行政听证制度存在的问题及其成因分析

１９９６年１０月１日正式生效的《中华人民共和国行政处罚法》首次以立法形式确立了具体行政行为作出前的听证程序，标志着我国行政听证制度的开端。之后，《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政许可法》的制定，使行政听证从具体行政到抽象行政再到行政立法领域的过渡与发展，对我国社会主义

民主与法制建设，特别是依法行政、

民主行政、公开行政、公平行政、公正行政具有重要的价值和意义。但是，由于我国行政听证制度起步比较晚，主要是借鉴西方的行政听证制度，要在考虑中国国

情的基础上进行吸收、发展，加上我国立法制度的缺陷和传统思想的影响，所以我国现行的行政听证制度还存在许多不足。

（一）我国现行行政听证制度存在的问题

１．适用范围过窄，且没有明确统一的标准，不能满足现实需要

《行政处罚法》仅规定“责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等”适用行政听证程序。除行政处罚、行政许可会对当事人产生影响外，还有其他的具体行政行为，如行政强制、行政征收、行政征用、行政收费、行政给付，即使是行政处罚，未把限制人身自由这一最严厉的行政处罚纳入行政听证范围之内。《行政处罚法》明确规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照《治安管理处罚条例》有关规定执行。”这项规定意味着，行政机关作出行政拘留处罚决定不适用听证程序。人身自由利益价值高于从事特许行业进行劳动的利益和财产利益，位阶更高的利益却得不到听证这一公正程序的保障，这是不合理也是不公正的，而且这显然与《行政处罚法》的立法目的和初衷相违背，特别是和设立听证程序的目的和初衷相违背。

《行政处罚法》规定行政机关作出“较大数额罚款”时适用听证程序。但“较大数额罚款”是多少，由哪些机关作出明确规定，标准是什么，均未作出明确规定。如：《上海市行政处罚听证程序试行暂行规定》第二条对“较大数额罚款”是以行为作为区分标准：“对非经营活动的违法行为处１０００元以上的罚款，对经营活动的违法行为处３００００元以上的罚款，当事人有权要求听证。”而１９９７年１０月２２日甘肃省人民政府第五十五次常务会议审议通过《甘肃省行政处罚听证程序暂行规定》也是“对公民处以１０００元以上的罚款，对法人或者其他组织处以３００００元以上的罚款”。但是笔者认为，上海和甘肃两个地区间的经济发展水平和生活水平相差甚远，所在地区的人们对“较大数额罚款”的概念和接受程度是不一样的，对其造成的影响也是存在巨大差异的。所以，必须以该罚款给当事人造成的实际损害程度和当事人对罚款的接受程度为标准，确定一个科学、合理、公平的系数。

２．听证代表的选任缺乏科学、合理的标准

目前法律上对听证会代表的产生没有作具体的规定，行政机关拥有选择代表的权力。在行政听证实践中，听证代表的选任存在产生方式、遴选标准不明确，听证会代表结构比例严重不科学、不合理的问题。《中华人民共和国价格法》第２３条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”可见听证会代表是由政府价格主管部门负责聘请的，有的完全由行政机关即听证组织者指定产生的。如２００２年９月“兰州市公交车调价听证会”的３１名代表全部是由物价局选定的。某些价格听证会对代表的选择不是公开操作，而是行政机关凭其喜好进行“挑兵点将”。“兰州市公交车调价听证会”听证代表，除了５位普通的消费者代表外，其余２６位专家、人大代表、政协委员、公务员、校长及高级工程师等都是社会高层次人员，而他们大多不是以公交车为主要交通工具的。由这样的听证代表结构组成的听证会到底能听到现实中以公交车为主要交通工具的普通百姓的多少呼声，究竟能“代表”和反映多少社情民意，让人产生疑问。

３．行政听证相对人信息不对称

在价格听证上，本来是邀请各方代表对调价理由、必要性、可行性、调价幅度进行充分沟通、交流，对经营方提出的证据进行辩证，使各方利益得到权衡，提高政府制定价格的科学性、全面性、公平性、公正性，但在实际操作中却出现许多问题。首先，由于业务、技术和主观方面的原因使听证双方在信息把握上不对称。经营方由于对本职业务非常熟悉，出于对自身利益的考虑，出现故意缩小、屏蔽、隐瞒或歪曲对自己不利的信息，夸大、虚报对自己有利的信息。而普通百姓往往因业务、技术方面的缺乏，对经营方使用的各种专业术语和各种成本报表难以真正看懂、理解透彻，更别说进行质辩或提出意见。其次，在实践中，听证会拟订的讨论方案不事先公开或太晚公开，有的价格听证组织者直到听证会举行之前的几天才将相关材料交给与会的消费者代表，使其缺乏足够的时间掌握与听证事项有关的信息，没有足够的时间深入查阅、学习和研究各种资料进行成本核算和民意调查，撰写具有高质量的听证发言报告，使普通消费者代表往往无法与经营者就实质问题展开针锋相对的辩论，被动接受经营方的调价方案，使长长的听证会变成了没有约束力的“咨询会”和“信息发布会”，未能实现价格听证的真正目的和意义。如每年春运铁路、公路、民航运输的涨价，电信邮政资费的调整，城市公交、燃气、水电费用和著名景区的价格调整，一般都是“逢听必涨”。

４．听证主持人产生和管理机制不科学、合理