论行政听证制度的缺陷和完善

论我国行政听证制度之缺陷与完善摘要：随着社会法治化的不断深入和人们法治意识的不断提高，人们对于政府的行为及政府的决策越来越关切，参与意识越来越强。

特别是对于行政听证制度更是如此，因为行政听证制度主要涉及人民生活中较为具体的方面，对其权利与义务有较为实际的影响，特别容易引起人们的关注，因而对行政听证制度的建立及完善有较为现实的要求。

本文从行政听证这一制度着手研究，从历史现实及理论的角度分析其存在的必要性及重要性，结合西方听证法理渊源的合理内核，重点分析我国的行政听证制度的同时，从行政听证制度的含义、形式、内容、意义以及听证制度产生、发展、存在的问题及完善的措施等方面进行阐述。

积极学习西方各国的成功经验，并将之改造成切合我国国情的相关制度设计，为构建一个完备的行政听证制度提出建议和措施。

关键词：听证制度缺陷完善一、行政听证的概述（一）行政听证制度的概念、渊源行政听证制度是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种制度。

听证并非原生于行政法上的一种独特法律制度。

听证作为一种听取利害关系人意见的法律制度，最早是以司法权运作的模式出现的。

它源于英国普通法上自然公正原则之一，即“听取另一方证词”。

20世纪之后，许多国家通过行政程序立法确立了行政法上的听证制度。

（二）行政听证的形式行政听证的形式可以分为正式的听证与非正式的听证。

这一分类可以使行政听证适应行政实践的多种需要。

正式的听证形式一般都有法律的严格规定，而非正式的听证法律一般仅作原则性的规定，由行政机关根据法律的原则规定裁量决定是否以及如何启动。

1、正式听证。

正式听证是借助于司法审判程序而发展起来的一种听证形式，其内部结构为三角形程序模式。

在这种程序模式中，听证主持人居于独立，行政机关调查人员和行政相对人各执一方，指控与抗辩交涉。

这种模式讲究形式，按部就班，它可能耗费大量人力、物力和财力，且不适应效率的需求。

因此，虽然正式的听证更有利于保护行政相对人的合法权益，但正式听证在许多国家立法中只是作为一种例外，适用法律明确规定的范围。

《行政处罚法》和《行政许可法》等法律规定的听证是一种正式的听证。

2、非正式的听证。

非正式听证程序是指不采用司法审判程序听取意见，且不以笔录作为裁决的唯一依据的一种程序模式。

在非正式听证中，行政机关对如何进行听证具有较大的裁量权，它可以根据案件的需要决定程序的进展，或者终止、终结程序。

（三）行政听证的程序行政听证程序是行政程序的核心。

行政听证程序是否合理、正当决定了行政听证的质量。

正式的行政听证的主要内容是：1、通知。

通知的基本内涵是指行政机关在举行听证之前，将有关听证的事项依法通知到有关当事人的一种行政行为。

这里的通知是一种要式行为，除非法律另有规定，通知的目的在于让行政相对人了解与听证有关的事项，为其及时、有效的行使听证权利提供保障。

2、质辩。

质辩是在主持人的主持下，由行政机关的调查人员与当事人就行政案件的事实和法律问题展开质证和辩论的过程，它是听证的核心。

就功能而言，质辩乃是行政案件调查的一种延续，是将调查的事实和法律适用的问题交给当事人质疑，从而提高行政机关认定案件事实真实性和适用法律的准确性的程度。

当事人为了提高自己的陈述、抗辩意见的说服力，也可以提出相关的证据，发表自己对法律适用问题的看法，对行政机关提出的不利指控提出抗辩的权利。

为更好的行使抗辩的权利，当事人可以寻求律师的帮助。

3、决定。

经过质证之后，听证主持人应作出一个书面报告，对于听证所涉及的事实和法律问题表明自己的一个法律认识。

所涉及两个问题：1、笔录。

笔录是对质辩过程的一种书面记录。

笔录的内容大致与庭审笔录相当，而效力不同的国家有不同的规定1。

2、决定。

听证主持人作出的决定是否有法律效力，不同的国家有不同的规定。

在美国，现在法官可以作出两种决定：初步决定和建议性决定。

我国现在处罚或者现在许可的听证主持人没有作出现在决定的权利。

（四）行政听证的意义作为现代行政程序法核心的听证制度，不但有利于行政机关查清事实、准确适用法律、减少错误的行政决定，有利于保障相对人平等的参与行政决定，实现参政议政的政治权利，从而有利于提高国民的法律意识；而且起到监督行政机关依法行使行政职权，为行政机关作出公正决定提供程序性的保障。

1《行政许可法》第48条第2款规定：“行政机关应该根据听证笔录，作出行政许可决定。

”但《行政处罚法》对听证笔录则没有这样的规定。

二、我国行政听证制度的现状及适用领域当前我国一些行政机关执法不规范、不合理的现象十分严重，程序不公开、不透明，导致执法活动严重偏离法律内容及精神。

由于我国行政听证立法起步较晚，行政听证制度更是刚刚起步，还很不完善，需要在实践不断的探索。

我国行政听证制度处于一个新的发展时期，无论从理论上还是实际上都与国外立法制度有较大的差距。

特别是在行政听证实践活动中，听证会几乎成为一道摆设，“只听不取”的情况大量出现，往往使行政听证流于形式，成为秀场。

我国行政听证制度目前尚未成为普遍适用的一般性制度，关于听证的规定散见于单行法律规定文件中。

（一）行政立法。

行政立法虽然没有具体的行政相对人，但它涉及“人”的利益重新分配，就有必要先听取厉害关系人的意见。

如我国《行政法规制定程序条例》第12条规定：“起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。

听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。

”（二）行政处理。

行政处理是行政机关对行政事物所作出的一种具体处置行为。

包括行政处罚、行政许可等，当然并不是所有的行政处理都要纳入听证范围；只有对行政相对人产生不利影响的行政处理，才有给予其听证权利的必要。

如《行政许可法》第47 条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间的重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应该在20日内组织听证。

”（三）政府决策价格。

1998年实施的《价格法》继《行政处罚法》之后，将听证制度扩展至实行政府定价和政府指导价的商品和服务的价格决策领域，首次在中国将听证制度引入决策领域，原国家计委之后于2001年先后发布的《政府价格决策办法》、《关于公布价格听证目录的通知》和《政府制定价格行为规则》，政府价格决策的听证规则得以具体化。

此外，有地方立法权的城市都制定了价格听证实施的细则。

（四）环境影响评价。

根据我国《环境影响评价法》的规定，环境影响评价的目的在于预防因规划和建设项目实施后对环境造成的不同影响。

对于城市规划。

城市规划领域听证制定的规则非常原则、抽象，远没有价格决策和行政立法领域完善。

作为城市规划基本法的《城市规划法》，既没有规定城市规划听证制度，也没有听取意见制度，仅规定了分级审批制度。

一些地方制定了专门的行政立法听证规则如2003年通过的《上海市城市规划条例》第26条规定的听证会制度。

（五）城市房屋拆迁及行政裁决。

在近年席卷中华大地的城市化和地产开发中，由于缺乏法律规范，城市房屋拆迁基本处于无序状态，引发大量的法律争议。

建设部2003年发布的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第18条规定了听证制度，但其内容不够全面。

（六）其它事项。

除上述影响较大的几类事项外，我国目前适用听证的领域还有产业损害调查、保障措施调查、反倾销与反补贴调查、医疗事故技术鉴定等。

分析上述我国适用听证的事项，可以基本将之归纳为两大类：第一类，决策类：听证会的结果影响不特定人权利义务，包括行政立法、政府价格决策、环境影响评价等。

第二类，决定类：听证会的结果影响特定人的义务，包括行政处罚、行政许可、城市房屋拆迁行政裁决、产业损害调查、保障措施调查、反倾销与反补贴调查、医疗事故技术鉴定等。

决策类事项涉及的人数较多，影响不特定多数人的利益，如春运铁路价格听证会将影响上亿人。

较之仅涉及特定当事人的决定类事项二者在听证规则的适用上有所区别。

三、我国行政听证制度存在的缺陷与问题分析（一）行政决策领域听证制度存在的问题分析1、对听证制度的定位不合理，听证制度引入决策领域后，存在诸多问题。

其一是仅将行政听证定位为行政机关新的工作方式，而非相对人的权利。

目前我国立法基本将听证定位为行政机关新的工作方式，因此听证会所有的工作都由听证组织者大包大揽来安排，甚至参加听证会的代表都要由行政机关聘请2，聘请意味参加人是为了行政机关工作，而不是为维护自己的利益而参加听证会，所以也才会有行政机关为代表的路费、食宿费买单的做法，也才会有行政机关感到组织一场听证会费时、费力、费钱。

其二是听证会开得过多，忽视了其它听取意见制度的完善，各地频繁的召开听证会劳民伤财不说，由此产生的“听证专业户”等问题一直成为公众的诟病，对于社会诚信、政府公信力和民众的利益造成严重的影响。

应该说，在听证制度不完善的情况下，各地出现“听证专业户”不足为奇。

成都市胡老太太7年参加19次听证会，长沙市听证哥石某7年参加17次听证会，他们只是“听证专业户”的代表，更多的听证专业户还潜伏在各种大大小小的听证会中。

听证会开得过多，使参与听证会变得有利可图3。

2、听证代表人能力欠缺。

听证会参与主体的能力广泛有欠缺，听证会代表的产生方式不合理，导致代表人的能力欠缺，目前的做法是由各组织机关确定参与代表的构成。

从价格听证中代表的组织来看，广泛性有所欠缺。

听证会代表的产生是推荐与选拔相结合，而在当前的听证活动中听证组织往往受到利益的支配。

“听证专业户”的出现值得人们反思。

一场听证会召开，必须涉及到各方面的利益主体，体现各个方面的意志，才能体现和维护好人民的根本利益。

3、听证会材料送交听证代表的时间太短，准备时间不够。

根据《价格听证办法》的规定，材料送至听证代表的时间至少是举行听证会10天以前，而听证材料一般多达一百多页，而且涉及专业性、技术性问题，加上代表还要上班，10天的准备时间是有限的，自然会对其参加听证会的决策产生不利的影响。

4、听证会仅举行一天就结束，很难保证听证会对决策发生真正的作用。

3项凌：“改革听证会必须打破利益格局”，载《光明日报》2012年5月18日。

举行听证会的事项往往较为重大，需要讨论的事项自然不少，在短短的几小时中，主持人宣布纪律、介绍代表占用一段时间，留给听证代表的发言、辩论的时间就非常少了，也就很难保证听证会举行在理念上的意义大于实际的效应，这对一项制度的建设是有致命伤害的。

5、没有发挥行业协会、社会团体的作用。

个人受知识技能、工作、交通、搭便车心理等各方面因素的影响，实际参与听证会的并不多，在国外，主要是社会团体而非个人来参与。