论行政听证制度的缺陷和完善

论我国行政听证制度之缺陷与完善

摘要：随着社会法治化的不断深入和人们法治意识的不断提高，人们对于政府的行为及政府的决策越来越关切，参与意识越来越强。特别是对于行政听证制度更是如此，因为行政听证制度主要涉及人民生活中较为具体的方面，对其权利与义务有较为实际的影响，特别容易引起人们的关注，因而对行政听证制度的建立及完善有较为现实的要求。本文从行政听证这一制度着手研究，从历史现实及理论的角度分析其存在的必要性及重要性，结合西方听证法理渊源的合理内核，重点分析我国的行政听证制度的同时，从行政听证制度的含义、形式、内容、意义以及听证制度产生、发展、存在的问题及完善的措施等方面进行阐述。积极学习西方各国的成功经验，并将之改造成切合我国国情的相关制度设计，为构建一个完备的行政听证制度提出建议和措施。

关键词：听证制度缺陷完善

一、行政听证的概述

（一）行政听证制度的概念、渊源

行政听证制度是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种制度。

听证并非原生于行政法上的一种独特法律制度。听证作为一种听取利害关系人意见的法律制度，最早是以司法权运作的模式出现的。它源于英国普通法上自然公正原则之一，即“听取另一方证词”。20世纪之后，许多国家通过行政程序立法确立了行政法上的听证制度。（二）行政听证的形式

行政听证的形式可以分为正式的听证与非正式的听证。这一分类

可以使行政听证适应行政实践的多种需要。正式的听证形式一般都有法律的严格规定，而非正式的听证法律一般仅作原则性的规定，由行政机关根据法律的原则规定裁量决定是否以及如何启动。

1、正式听证。正式听证是借助于司法审判程序而发展起来的一种听证形式，其内部结构为三角形程序模式。在这种程序模式中，听证主持人居于独立，行政机关调查人员和行政相对人各执一方，指控与抗辩交涉。这种模式讲究形式，按部就班，它可能耗费大量人力、物力和财力，且不适应效率的需求。因此，虽然正式的听证更有利于保护行政相对人的合法权益，但正式听证在许多国家立法中只是作为一种例外，适用法律明确规定的范围。《行政处罚法》和《行政许可法》等法律规定的听证是一种正式的听证。

2、非正式的听证。非正式听证程序是指不采用司法审判程序听取意见，且不以笔录作为裁决的唯一依据的一种程序模式。在非正式听证中，行政机关对如何进行听证具有较大的裁量权，它可以根据案件的需要决定程序的进展，或者终止、终结程序。

（三）行政听证的程序

行政听证程序是行政程序的核心。行政听证程序是否合理、正当决定了行政听证的质量。正式的行政听证的主要内容是：

1、通知。通知的基本内涵是指行政机关在举行听证之前，将有关听证的事项依法通知到有关当事人的一种行政行为。这里的通知是一种要式行为，除非法律另有规定，通知的目的在于让行政相对人了解与听证有关的事项，为其及时、有效的行使听证权利提供保障。

2、质辩。质辩是在主持人的主持下，由行政机关的调查人员与当事人就行政案件的事实和法律问题展开质证和辩论的过程，它是听证的核心。就功能而言，质辩乃是行政案件调查的一种延续，是将调查的事实和法律适用的问题交给当事人质疑，从而提高行政机关认定案件事实真实性和适用法律的准确性的程度。当事人为了提高自己的陈述、抗辩意见的说服力，也可以提出相关的证据，发表自己对法律适用问题的看法，对行政机关提出的不利指控提出抗辩的权利。为更好的行使抗辩的权利，当事人可以寻求律师的帮助。

3、决定。经过质证之后，听证主持人应作出一个书面报告，对于听证所涉及的事实和法律问题表明自己的一个法律认识。所涉及两个问题：1、笔录。笔录是对质辩过程的一种书面记录。笔录的内容大致与庭审笔录相当，而效力不同的国家有不同的规定1。2、决定。听证主持人作出的决定是否有法律效力，不同的国家有不同的规定。在美国，现在法官可以作出两种决定：初步决定和建议性决定。我国现在处罚或者现在许可的听证主持人没有作出现在决定的权利。（四）行政听证的意义

作为现代行政程序法核心的听证制度，不但有利于行政机关查清事实、准确适用法律、减少错误的行政决定，有利于保障相对人平等的参与行政决定，实现参政议政的政治权利，从而有利于提高国民的法律意识；而且起到监督行政机关依法行使行政职权，为行政机关作出公正决定提供程序性的保障。

1《行政许可法》第48条第2款规定：“行政机关应该根据听证笔录，作出行政许可决定。”但《行政处罚法》对听证笔录则没有这样的规定。

二、我国行政听证制度的现状及适用领域

当前我国一些行政机关执法不规范、不合理的现象十分严重，程序不公开、不透明，导致执法活动严重偏离法律内容及精神。由于我国行政听证立法起步较晚，行政听证制度更是刚刚起步，还很不完善，需要在实践不断的探索。我国行政听证制度处于一个新的发展时期，无论从理论上还是实际上都与国外立法制度有较大的差距。特别是在行政听证实践活动中，听证会几乎成为一道摆设，“只听不取”的情况大量出现，往往使行政听证流于形式，成为秀场。

我国行政听证制度目前尚未成为普遍适用的一般性制度，关于听证的规定散见于单行法律规定文件中。

（一）行政立法。行政立法虽然没有具体的行政相对人，但它涉及“人”的利益重新分配，就有必要先听取厉害关系人的意见。如我国《行政法规制定程序条例》第12条规定：“起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

（二）行政处理。行政处理是行政机关对行政事物所作出的一种具体处置行为。包括行政处罚、行政许可等，当然并不是所有的行政处理都要纳入听证范围；只有对行政相对人产生不利影响的行政处理，才有给予其听证权利的必要。如《行政许可法》第47 条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间的重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听