中国铁路改革与重组模式_第三种选择

2003年3月

第3期(总180期)

中国工业经济

China Industrial Economy

Mar.2003

N o.3

【产业经济】

中国铁路改革与重组模式:第三种选择

刘世锦

(国务院发展研究中心,　北京市　100010)

[摘要]　本文首先指出了中国铁路改革与重组特有的目标和任务,然后在分析中国铁路改革与重组两种流行方案的基础上,重点讨论了改革与重组所涉及的主要因素及一

个相关模型,认为中国铁路改革与重组模式可以考虑第三种选择,并提出了相应的改革与

重组步骤。

[关键词]　铁路;　改革;　重组

[中图分类号]F121.3　[文献标识码]A　[文章编号]1006-480X(2003)03-0028-06

一、中国铁路改革与重组的目标和任务

与诸多西方国家不同,中国的铁路改革并不仅仅是放松管制、引入竞争。在西方国家,特别是美国、澳大利亚等国,铁路是由私人投资建设起步和发展起来的。在一些国家,虽然由于需求不足、经营不善等原因,政府从私人手中接管了铁路运输企业,但仍然保留了商业化运作的传统。在此基础上,考虑到铁路自然垄断的特点,政府曾在不同程度上对铁路行业实行管制。近二三十年来,鉴于美国等国良好的实践效果,放松管制成为西方国家铁路改革的主导性潮流。而中国的铁路改革则要从“创造企业”开始。要引入竞争,首先要有合格的企业。在政企不分、政资不分、政监不分的起点上,通过一系列的改革,分离出与市场经济相适应的企业、政府和监管者及其他相关主体,并在这些主体之间形成合理关系。不进行实质性的改革,重组将不可能取得有意义的进展。在这个意义上说,中国铁路的改革和重组有如下的目标和任务。

11实行政企分开、政资分开

政企分开是铁路体制改革的前提性和基础性工作。现行的“政企合一”铁路运输管理体制,使得铁路运输企业难以形成自主经营的市场主体,企业的积极性和创造力受到抑制,企业的预算约束软化,生产组织缺少活力和灵活性。因此,理顺政府和企业的关系,确立自主经营的市场主体是铁路改革的首要工作。一方面,要根本转变政府职能,将目前集“行业管理”、

“所有者代表”和“生产经营”三种职能于一身的政府体制进行改革,实行政企分开、政资分开;另一方面,要剥离非主营、非生产性资产,对国有铁路企业进行公司化改造,打破过去“大一统”、

“大锅饭”的格局。

21打破行业垄断,在铁路内部可竞争环节引入竞争

在遵循市场规律的基础上,按自然垄断与可竞争环节进行分解,在综合权衡交易费用和竞争性的基础上,合理确定企业的边界以及企业之间的交易方式。在自然垄断环节加强政府监管,强制性[收稿日期]　2003-02-20

[作者简介]　刘世锦,国务院发展研究中心产业经济研究部部长,研究员,经济学博士。

要求其公平开放路网设施;在竞争性环节,则要建立有利于竞争的市场准入规则,发挥市场在资源配置中的基础作用,提高资源配置效率。

31形成基于市场的投资激励机制

在现行的体制下,由于没有形成市场化融资机制,铁路建设长期依靠国家投入,难以形成吸引多元化投资共同发展的局面,在相当程度上制约了铁路的快速发展。改革应通过放宽市场准入限制和创造有效的市场机制,引导社会投资,形成保证和推动铁路运输业持续发展的动力机制,实现在国家规制下能够充分调动社会各方面积极性、多元化投资共同发展铁路运输业的新局面。

41建立高效的政府监管制度

按照监管职能集中统一的原则,组建独立的监管机构;按照依法监管、公开透明的原则,形成行之有效的监管规则。重点对垄断环节的价格和公平接入,对竞争环节的市场秩序进行有效监管。

二、铁路运营模式:比较和选择

11流行的两种主要方案

为了实现上述铁路改革与重组的目标,必须对现有的铁路运营模式进行实质性的变革。国际上存在着多种不同的铁路运营模式,在理论层面上,则有更多的组合分类。在国内,对打破铁路系统政企合一的垄断体制,在可竞争的环节引入竞争,主要流行着如下两种方案:一是“网运分离”,即“纵切”方案。对原有的垂直一体化(既包括垄断业务也包括竞争业务)垄断结构按照竞争环节和自然垄断环节进行拆分,实行路网基础设施(自然垄断环节)同运输业务(竞争环节)的纵向分离,在客、货运市场引入有效竞争,对路网实行严格管制。这一方式在英国、瑞典等国家得到应用。二是“多区域公司”,即“横切”方案。在一个国家范围内,组建多个区域性的垂直一体化公司,公司之间相互开放路网。日本、美国的铁路体制都可归类为此模式。尽管在形式上有所不同,日本是客网合一,美国是货网合一,但其本质仍然具有垂直一体化的特征,尤其是主要使用者拥有路网设施的形式更强化了这一特征。只不过垂直一体化的结构被缩小到区域的范围内。

对以上两种方案,可以从竞争效果、管制质量和成本、一次性转换成本、范围经济、投资激励、经济和社会利益等角度进行评价。总体上看,网运分离的主要优点,是可以为网上的运营商提供一个公平竞争的基础平台,但路网基础部分的自然垄断特点是无法改变的,特别是当路网基础部分由一个全国性的公司进行经营时,自然垄断与行政性垄断的叠加几乎不可避免,这种叠加的垄断将会具体表现在收费、服务质量等方面。未来的管制机构能否对这种垄断形成有效约束,也是值得怀疑的。一种经济组织的内在激励机制与外在的强制较量时,天平往往会向前者倾斜。可以说,网运分离在打破了一种垄断(网上运营的垄断)的同时,依然保留了另一种垄断(路网基础的垄断)。网运分离的另一个突出弊端是,“网”和“运”之间存在较高的交易费用。在运输数量和频率上升的情况下,交易费用可能呈正相关变动。虽然可以通过协调机制的改进使交易费用有所下降,但与网运垂直一体化的体制相比,交易费用通常是较高的。网运分离模式的第三个缺陷表现在吸引新投资者上。在路网基础由一个全国性公司独家经营的情况下,由于业务量大、盈利前景好的部分无法与其他部分区别开来,将会使引入新的投资面临很大困难。

网运合一、采取垂直一体化结构的区域公司在降低网运之间交易费用方面具有优势,因为将外部的市场交易关系转变为企业内部的结算关系。如果多个区域性的网运垂直一体化公司存在,这些公司之间的竞争可以产生积极效应,尽管这种竞争更多地表现为地域间的间接竞争。与这一优点直接对应的是其缺点:如果不存在足够的外部竞争,在网运合一公司的“领地”内可能出现较强的铁路运输的垄断。网运合一公司更明显的缺陷是对外的封闭性,具体地说,就是所谓“通路权”问题,这类公司不向其他公司开放其拥有的路网基础,或者在开放时伴随着诸多麻烦,以致产生另一类交易费用。在国际上,铁路建设以私人的垂直一体化公司起步的国家,开放“通路权”,进而形成